2022年7月，美国总统乔·拜登和其他高级官员在沙特阿拉伯吉达。伊夫林·霍克斯坦/ 路透社

放弃理想的道德和战略成本

莎拉·耶格

2025年1月14日

唐纳德·特朗普的第二个任期与第一个任期如出一辙，这位即将上任的美国总统不会推进人权事业。他的外交政策更有可能损害而不是保护世界各地的民主价值观。但未来四年可能变得暗淡无光，过去四年对人权而言也并非一片坦途。乔·拜登总统上任时承诺他的政府将有所不同，但最终他自己也在削弱这些理想。

在2020年的竞选活动中，拜登轻蔑地讽刺特朗普“拥抱了世界上所有的暴徒”，从朝鲜领导人金正恩到俄罗斯总统弗拉基米尔·普京。此前，在2019年，拜登曾承诺，鉴于沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（MBS）在杀害记者贾迈勒·卡舒吉事件中的角色，将沙特阿拉伯打造成全球“贱民”。拜登进入椭圆形办公室时声称，他将言行一致，将人权作为外交政策的优先事项。在担任总统的第二周，拜登对聚集在国务院的工作人员说，“维护普遍权利”是我们全球政策、全球力量的“接地线”；他说，权利是美国“取之不尽的力量源泉”。拜登是一位经验丰富的政治家，他知道世界是复杂的。但他并没有将人权作为仅在世界局势允许时才推广的价值观。在他看来，推进人权本身就是应对国家最严峻的外交政策挑战的一种方式。

拜登最初兑现了他的承诺，在就职后的第一个月就发布了数十项行政命令，以扭转特朗普为削弱美国对国际人权的承诺而采取的措施。拜登重新加入了联合国人权理事会和巴黎气候协定。他撤销了特朗普对国际刑事法院的制裁。他指示联邦机构加强对海外LGBTQ人群的保护，并发布了美国首个防止暴行的全面战略。

然后，情况发生了变化。政府没有将美国对其价值观的承诺视为力量的源泉，而是表现得好像自己宣示的原则是桎梏。政府没有利用美国的实力来促进海外人权，而是对盟友的侵犯人权行为犹豫不决。政府淡化了对国际法律规范的担忧，在任期结束时，拜登向乌克兰运送了杀伤人员地雷——尽管全球禁止这种武器已有数十年之久；尽管以色列政府在加沙严重违反了战争法，但拜登仍向以色列政府运送了武器。

拜登在两个著名的案例中再次提到了人权和正义的主题——2022年2月24日俄罗斯入侵乌克兰，以及2023年10月7日哈马斯和其他武装组织在以色列杀害了1200多人。这两起事件都值得拜登谴责。然而，尽管他直言不讳地批评俄罗斯在乌克兰的战争罪行，支持联合国和国际刑事法院等国际机构进行干预，但他却无视或袒护以色列在加沙发动军事行动的类似行为，并阻止国际社会追究责任。拜登对所谓美国价值观的不一致应用并没有被忽视。

人权问题似乎从政府的言论中消失了，而人权曾是拜登明确战略的核心组成部分。当拜登的国家安全顾问杰克·沙利文在2023年秋季的《外交事务》杂志上撰写关于“美国力量的源泉”的文章时，他关注的是经济和军事实力。人权问题在讨论中缺席。

美国总统往往无法兑现其人权承诺。美国以外的一些国家——尤其是那些长期以来对华盛顿宣扬自由价值观的虚伪性深恶痛绝的非西方国家——甚至会认为特朗普不再假装关心这些理想是件好事。但是，将人权从美国外交政策中剔除——正如拜登的许多决定所做的那样，而特朗普也证明愿意做得更果断——将严重损害美国的利益和国际体系。

当美国有选择地适用国际公认的规则时，就会损害其公信力，并失去在世界其他地方的影响力。由于华盛顿一直是现代全球秩序的设计师，其行为具有额外的分量。如果美国无视规则，专制者和其他不自由的领导人就无需再寻找借口随意破坏规则，从而给本国人民带来恐惧，并煽动其边界以外的不稳定。

特朗普可能对人权事业造成的损害可能会让人怀念拜登时代。但那些玫瑰色的眼镜会掩盖真实情况。随着全球权力的转移，民主价值观是美国持久的比较优势。拜登声称理解这一点，但在关键时刻却放弃了自己的战略。他这样做为恶性竞争铺平了道路，因为未来的美国总统和外国领导人，无论是民主派还是独裁派，无视国际法和践踏人权的行为所面临的后果越来越小。

危险的同床异梦

否认人权的国家往往制造混乱。它们可能是不稳定的伙伴。他们的民众最终会为自由而抗争，有时甚至采取暴力手段。当侵犯人权的行为不受遏制时，它们会引发冲突循环，破坏全球经济体系，使反恐等防御工作更加困难。起初，拜登似乎意识到了这一点，他批评特朗普对独裁者的偏爱，并承诺在民主国家之间建立更牢固的联盟。他因沙特王储侵犯人权而拒绝与其往来，这成为他著名的誓言。

但到了2022年，也就是他担任总统任期过半的时候，拜登却飞往沙特阿拉伯，与穆罕默德·本·萨勒曼（MBS）击拳相庆。这次访问的目的是说服利雅得在俄罗斯入侵乌克兰导致全球能源危机的情况下降低油价，但拜登空手而归。尽管拜登表示人权问题将“提上日程”，但独裁者并不会被悄悄的谈话所动摇。他们需要面对严重的后果，而拜登不愿意施加这些后果。事实上，在拜登访问后，沙特政府加强了镇压，对网络活动采取了长达数十年的监禁措施。拜登政府不仅没有与沙特保持距离，反而将美国的声誉与这个专制国家联系在一起。到2023年，华盛顿正在与沙特阿拉伯谈判建立国防联盟，承诺美国将投入资源和部队保护该国，与美国对北约的承诺类似。沙特阿拉伯将成为几十年来第一个被邀请加入美国条约盟友俱乐部的非民主国家。

拜登对所谓美国价值观的不一致应用并没有被忽视

拜登最近与阿拉伯联合酋长国的交往引起了类似的反响。多年来，阿联酋政府通过向苏丹内战中的派系之一快速支援部队（Rapid Support Forces）运送武器，助长了美国国务院所称的苏丹种族灭绝。但今年9月，阿联酋总统穆罕默德·本·扎耶德应邀访问华盛顿，受到热烈欢迎。拜登在穆罕默德·本·扎耶德访问期间宣布，华盛顿与阿联酋的双边防务合作将升级。就在穆罕默德·本·扎耶德在白宫用餐时，拜登派往苏丹的特使正竭尽全力阻止苏丹将军使用阿联酋武器屠杀平民，但最终无功而返。

华盛顿在加强美国与阿联酋的防务关系方面可能有着战略利益，但阿联酋对达成交易的渴望也给了美国筹码——例如，拜登没有利用对阿联酋施加新的条件，要求其停止向苏丹大量输出武器。从纯粹务实的角度来看，美国花费数亿美元用于人道主义援助以遏制不断恶化的冲突的影响，而通过成本更低的外交手段却可以防止进一步的饥饿和苦难，这是没有意义的。

令人们感到特别失望的是，当拜登对人权采取强硬立场时，他确实取得了成果。在他将沙特阿拉伯列为“贱民”并随后当选后，MBS在过渡期间实施了一些改革，包括释放政治犯，例如女性权利捍卫者露珍·哈特鲁勒。2021年和2022年，由于埃及未能达到国会规定的人权基准，拜登暂停了对埃及的少量安全援助，该国也释放了政治犯。但到了2024年，拜登利用豁免权恢复了美国对埃及的10亿美元援助，以奖励该国在加沙的人道主义努力——埃及可能出于自身利益而主动采取这些行动。与此同时，在国内，埃及政府的人权记录是十年来最糟糕的。

大国政治的代价

拜登希望将中等强国从中国、俄罗斯手中拉拢过来的愿望也以人权为代价。即使印度和泰国等国的政府侵犯人权，华盛顿也避免表示强烈反对，担心这些国家会转而寻求北京或莫斯科的保护，寻求国防、发展和贸易方面的合作。这些国家深知游戏规则，一边在国内进行镇压，一边与美国的大国竞争对手保持畅通的沟通渠道。

2023年，白宫为印度总理纳伦德拉·莫迪铺上了红地毯，尽管美国情报部门已证实印度政府特工参与密谋在美国境内杀害一名锡克教分离主义活动家。在国内，莫迪政府歧视和侮辱宗教和其他少数群体，在某些情况下导致社区暴力和穆斯林家庭住宅被推土机夷为平地。然而，莫迪几乎没有受到美国官员的公开批评。美国政府其他部门提出了侵犯人权的问题：在2021年和2022年，两党制美国国际宗教自由委员会建议将印度列为“特别关注国家”，根据美国法律，这一地位将引发制裁。国务院两次都拒绝采纳建议，2024年初，拜登政府批准向印度出售价值40亿美元的无人机，这是为了维系一个地缘政治重要国家的关系而做出的更广泛努力的一部分。然而，美国的示好并没有阻止莫迪几个月后访问莫斯科与普京会面，这让美国官员感到沮丧。

在泰国问题上，拜登政府认为该国对美国在太平洋地区的军事计划至关重要，以至于华盛顿只能对泰国政府侵犯人权的行为进行温和的谴责。因此，侵犯人权的行为持续存在，却没有任何后果。泰国曾经是柬埔寨、中国、缅甸和越南持不同政见者的安全港，但现在不再是了。泰国政府要么无视跨国镇压的威胁，要么积极帮助外国政府打击逃往泰国的本国公民。上周，一名柬埔寨前反对派议员在曼谷遭到枪杀。政府对此没有采取任何有意义的行动。当泰国宪法法院解散反对党“前进党”时，美国也没有采取行动，尽管华盛顿一再敦促泰国政府不要解散该党。美泰关系并非脆弱不堪；泰国与美国的外交关系已持续了一个多世纪，现在不太可能断交。华盛顿可能不想对泰国进行严厉批评，以免破坏美国在太平洋地区的军事行动，但拜登政府肯定可以就侵犯人权问题发表更多言论，采取更多行动。

将人权问题从美国外交政策中剔除会严重损害美国的利益

国务卿安东尼·布林肯值得称赞的是，他在每次外交活动中都提出了人权问题，即使他批评的独裁者知道他的言论背后没有什么压力。其他高级官员和工作人员也努力实践拜登推进人权的最初愿景。越南的一些前政治犯今天获得了自由，因为美国外交官愿意为他们而战。当突尼斯总统加大镇压力度时，美国国务院削减了对突尼斯的援助，削减幅度接近一半。美国还对向独裁政权出售间谍软件的外国公司实施了新的制裁。危地马拉正在艰难的改革道路上前进，因为美国外交官在当选总统宣誓就职前帮助阻止了一场政变。勇敢的美国大使，如驻匈牙利的大卫·普雷斯曼，冒着个人风险挑战镇压。美国政府还对海地、缅甸、苏丹和乌干达的侵犯人权者以及西岸的暴力定居者实施了制裁。

但其中许多努力在地缘政治上的影响相对较小。当政策决定涉及更高利益时，拜登高级团队中试图优先考虑人权问题的成员总是被否决。有时甚至没有人提醒总统，人权理应是政府战略的一部分。在拜登任期的前三年半里，国务院民主、人权和劳工事务局一直缺少一名助理国务卿，这是该部门最高级别的职位。

由于缺乏高级官员来为保护人权发声，即使进展缓慢，也会因高层的政策决定而受到损害。例如，国务院在2023年发布了一份正式的暴行认定，认定埃塞俄比亚军队犯有战争罪和危害人类罪。仅仅三个月后，美国官员就允许外国对埃塞俄比亚进行经济投资，并未能采取其他措施来应对侵权行为，尽管其中一些部队仍在实施暴行，从而破坏了这项决定。白宫还试图通过发布与谋杀贾迈勒·卡舒吉有关的沙特公民的旅行禁令，并责成联邦机构与美国各地的侨民社区联系，来应对跨国镇压。但高级决策者从未要求埃及、印度或卢旺达等国家为其在美国境内针对批评者的行为或惩罚这些批评者在国内的家人负责。

违反规则

拜登政策的虚伪性在他对乌克兰和加沙战争的回应中表现得淋漓尽致。国际法仅适用于某些情况，而非所有情况。当总统想要为虐待行为伸张正义时，他可以而且确实伸张了正义。在他的领导下，美国政府将俄罗斯驱逐出联合国人权理事会，并支持国际刑事法院收集俄罗斯在乌克兰犯下战争罪的证据。2023年2月，战争爆发一年后，布林肯向联合国安理会详细介绍了俄罗斯如何违反国际准则，杀害平民并使其流离失所，摧毁了乌克兰一半的能源网络，并将饥饿作为武器。

但美国政府对其他不公正行为却没有采取同样明确的立场。拜登对以色列政府在加沙的行动给予的热烈支持，可能是他最虚伪的立场，也是对国际法最具破坏性的立场。联合国秘书长、世界各国领导人和人权组织指责以色列军队在加沙犯下了与布林肯指控俄罗斯在乌克兰犯下的战争罪行相同的罪行。然而，拜登坚持向以色列运送武器，而不对其使用施加任何条件，拒绝使用他手中最有力的工具来改变以色列政府的行径。

拜登的国务院能够持续识别并公开谴责俄罗斯的特定战争罪行。2022年3月，就在俄罗斯全面入侵乌克兰一个月后，一份官方评估报告称，有2400多名平民在马里乌波尔被杀，并详细描述了俄罗斯对该市一个剧院的袭击，该剧院用俄语写着“儿童”的字样。然而，在加沙令人痛心的冲突发生八个月后，尽管人权和人道主义组织记录了以色列政府战争罪行的广泛证据，但美国国务院表示无法核实以色列违反国际法的任何具体事例。

即使进展缓慢，也因高层的政策决定而受到损害

拜登政府拥有世界上最先进的情报机构，但似乎没有注意到世界其他地方显而易见的事情。加沙的毁灭程度几乎超过了现代战争史上任何其他城市地区。据加沙卫生部统计，以色列的军事行动已导致近5万名巴勒斯坦人死亡，还有更多人受伤和遭受创伤。超过90%的人口流离失所。以色列当局和军队已切断从以色列进入加沙的水管，切断该地区的电力供应，并摧毁了其基本的基础设施。

尽管以色列政府无视战争法的证据越来越多，但拜登拒绝利用美国向以色列运送武器来改变其行为。相反，他纵容加沙持续侵犯人权的行为，并为此违反了美国法律；包括《1961年对外援助法》第502B条在内的多项法规禁止向不遵守战争法的国家转让武器。美国法律的另一条规定禁止美国向“直接或间接禁止或限制美国运送人道主义援助物资”的国家运送武器。2024年4月，美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔向布林肯发送了一份备忘录，指出以色列当局干扰了该机构向加沙巴勒斯坦人提供援助的工作，包括杀害援助人员、轰炸救护车和医院，以及多次拖延或拒绝运送满载救生物资的卡车。但拜登政府继续转移武器，仅在下个月就有七批货物运抵以色列。

推翻美国立法，使未来的总统有权采取同样的行动。当美国亲密的伙伴可以违反旨在保护平民的国际规则而几乎无需承担后果时，这些规则也遭到削弱。2024年1月，布林肯在接受《纽约时报》采访时，拒绝回答有关以色列在加沙是否遵守国际法的问题。值得注意的是，本届政府几乎不再公开谴责俄罗斯的战争罪行，也许是因为他们意识到自己已经无法再做到这一点。

拜登政策的虚伪性在乌克兰和加沙表现得淋漓尽致

拜登政府于2024年11月决定向乌克兰运送杀伤人员地雷，这是美国无视所谓普遍准则的又一例证。由于这种武器无法区分平民和战斗人员，164个国家谈判达成的条约已经禁止了25年。美国从未签署该条约，但拜登政府在2022年禁止在朝鲜半岛以外使用杀伤人员地雷。特朗普在第一任期内解除了美国之前的禁令，拜登甚至称此举“鲁莽”。拜登为最近出口武器的决定辩护，称其为“破一例以救一例”，特别是主权权利，而乌克兰的主权现在正面临风险。美国政府在2023年7月开始向乌克兰运送集束弹药时也使用了同样的理由，而集束弹药也是一项国际条约（美国尚未签署的另一项条约）所禁止的。但这两项武器都不会改变乌克兰的局势，因此拜登无视这两项条约只会使更多平民的生命面临危险，并进一步削弱人道主义规范。

拜登政府在某些领域无视法律，也削弱了其在其他领域加强保护的努力。例如，国防部长劳埃德·奥斯汀要求五角大楼借鉴美国20年反恐行动的经验教训，开发基础设施以减轻冲突对平民的伤害。国防部现在有一支专门负责平民保护的工作人员队伍，并成立了一个新的中心，负责制定培训、理论和调查程序，以尽量减少和确认美国行动对平民造成的伤害。这是一项具有历史意义的努力，可以在涉及美国或其伙伴的冲突中拯救许多生命。奥斯汀还希望美国的安全伙伴也采取类似的平民保护理念和标准。但是，在华盛顿无视战争罪行支持以色列在加沙的行动之后，其他国家可能不再重视美国在平民保护和遵守国际人道主义法方面的立场。

所有冲突都存在违反战争法的情况。美国本身的历史也是一波三折，包括最近在阿富汗和伊拉克的战争。但规则值得保留，即使规则捍卫者并不总是遵守他们所倡导的行为准则。这些规则旨在拯救生命，并追究违规者的责任。拜登本可以利用美国的影响力，履行其作为超级大国、国际人道主义法的创始国之一、世界最大的武器供应国之一和联合国最大捐助国的责任，加强这些保护措施。但他浪费了这个机会，让保护战争中平民的规范崩溃了。

黯淡的遗产

为什么拜登放弃将人权作为美国外交政策的宗旨，这将是历史学家和传记作家需要解决的问题。也许他从未真正相信保护海外人权是美国的核心利益，但他确实将这一问题作为其总统竞选和就职后承诺的核心。也许他来到椭圆形办公室才发现世界比他预期的更加复杂，决策更加困难。但他在外交政策领域工作了数十年，一定了解现实情况。

无论出于何种原因，拜登在人权和法治问题上的前后矛盾，使得这些原则在未来总统和其他世界领导人的领导下可能进一步受到侵蚀。如果美国继续降低其合作伙伴的标准，允许其中许多国家侵犯人权而不受任何影响，那么基于规则的秩序将失去捍卫者。这种结果正中中国和俄罗斯的下怀，两国一直在试图撬开基于规则的国际体系的裂缝。华盛顿的相对优势在于它愿意为捍卫人权提供支持，从而维护高度符合美国利益的全球秩序。拜登在最关键的时刻拒绝动用美国的力量，从而放弃了这一优势。

这一放弃使美国降到了其对手的水平，依靠经济和军事交易来塑造海外结果，并最大限度地削弱了拜登本人所说的使美国成为今天的美国的民主价值观。这危及了美国和世界各地本应受到国际体系规范保护的人们。在漫长的公共服务生涯之后，拜登竞选总统，承诺坚决捍卫人权。然而，当他登上美国最高职位，执掌国家权力时，却放弃了为更讲原则的外交政策和更人道的世界而奋斗。

莎拉·亚格是人权观察组织的华盛顿主任。她曾在美国三任总统任期内从事人权工作，并于2016年至2018年担任美国国防部参谋长联席会议主席的第一任人权高级顾问。

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