作者：瑞安·穆赫兰（Ryan Mulholland），国际经济政策高级研究员

通过贸易应对21世纪的挑战，以渐进、务实的贸易和产业政策调整全球生产趋势，奖励高标准的市场和企业。

引言和摘要

涓滴效应、自由放任和自由贸易的时代已经结束。它大致从1980年罗纳德·里根总统当选开始，到2016年唐纳德·特朗普总统当选结束，在21世纪初随着中国加入世界贸易组织（WTO）达到顶峰。但自那时以来，美国及其合作伙伴——以及经济学家和贸易政策官员——一直在努力制定战略，以定义和塑造下一个全球贸易时代。这并非完全出乎意料。挑战是巨大的。在竞争异常激烈的环境中，决策者必须确定全球贸易的轮廓，以适当应对无约束、自由化贸易的负面影响，同时保持其带来的益处。而且，他们必须在这样一个世界里做到这一点：这个世界以互联互通为特征，其形态受到全球挑战的影响，而要解决这些挑战，就必须与世界各地的伙伴协调行动。

与大多数事情一样，批评过去比为未来制定一个令人信服的战略要容易得多。然而，这正是本报告试图做的。它概述了一项新的渐进式贸易政策，旨在使后新自由主义时代更加公平、公正和可持续。该战略由三个相互促进的支柱组成：

1.贸易政策的制定应遵循一个简单的理念，即：包括工人权利、气候行动、尊重法治以及承诺采取联合行动抵制其他国家的非市场行为在内的各项高标准，应成为优先进入美国消费者市场的前提条件。

2.关税税率应更多地基于企业层面的决策，允许个别出口商根据其对待工人的方式、承认员工的集体谈判权、保护环境以及生产脱碳的情况获得更优惠的税率。

贸易政策应与国内投资战略紧密协调，最好能与志同道合的伙伴进行协调，以确保国内制造商及其工人始终处于定义未来的行业前沿，从而形成受益于贸易规则的工人和企业群体，激励“竞相争先”的行为。

3.每个支柱都将被视为对过去40年新自由主义基础的背离。它们共同构成了后新自由主义时代贸易政策的大胆愿景——既以价值观为基础，同时又具有广泛的务实性，旨在应对21世纪的现代挑战。该战略的核心是使世界各地的工人更加富裕、世界更加平等、气候更加可持续。它还建立在拜登-哈里斯政府已经采取的行动的基础上，尽管这些行动应该进一步推进，并比最初考虑时具有更大的战略一致性。

雄心勃勃的标准——包括工人权利、气候行动、尊重法治以及承诺采取联合行动来对抗其他人的非市场行为——应该是优先进入美国消费者市场的先决条件。

三管齐下的贸易战略显然并非对整个基于规则的国际体系的控诉。事实上，该战略明确承认基于规则的贸易的重要性，并承认如果与其他国家共同采取行动，那么这里呼吁采取的行动的影响力将相形见绌。我们的目标不是改变或颠覆二战后时代的一切，而是提出更新贸易政策工具、机构和目标的想法，使其符合现代进步价值观，并满足人们对更强大、更具韧性的经济的渴望。

正确处理这一问题的重要性怎么强调都不为过。仅去年一年，全球贸易额就超过了30万亿美元。贸易是一种力量，可以塑造市场、创造惊人的财富、影响政府，并在全球范围内传播价值观和习俗。但正如过去几十年的经验所证明的那样，贸易也是一种力量，可以摧毁社区，造成重大的政治、社会和文化影响。因此，任何贸易政策现代化的尝试都应从对前一个时代的诚实评估开始，包括市场内部以及市场之间的积极和消极因素。

新自由主义、涓滴效应时代的全球贸易往往是一场向下的竞赛

新自由主义时代的放松管制、减税和涓滴效应总体上对跨国公司、富人、以及一些中低收入国家的国内生产总值（GDP）有利。数十亿人摆脱了极端贫困，发展中国家农村农民涌向生产中心，寻找工厂工作。贸易壁垒降低提高了效率，使日益全球化的供应链得以扎根，因为企业将生产转移到成本越来越低的地区，消费品也变得越来越复杂（使用来自世界各地的零部件和材料）。在许多行业，即使购买的产品不再在国内生产，消费者价格也下降了。对于具有竞争优势的企业或市场而言，这意味着快速增长的潜力，因为寻求优势的投资者可以——而且确实——在任何地方投资。

这促使企业采取“逐底竞争”的贸易方式，即企业不惜以牺牲当地社区或环境为代价，以尽可能低的成本进行生产，从而以牺牲他人利益为代价来获取市场份额。

然而，这些竞争优势往往基于非市场补贴、恶劣的劳动条件或环境破坏等因素，因为出口商除了价格之外，几乎没有什么可以让自己脱颖而出的。这促使了“逐底竞争”贸易方式的出现，即那些能够以最低成本生产的企业，无论对当地社区或环境造成什么影响，往往以牺牲他人利益为代价来获取市场份额。因此，工资和福利面临下行压力，脱碳或环保投资也经常被推迟。美国出口商以及其他高标准市场的出口商往往无法与中国同行竞争，无论是在国际还是国内市场上都是如此。

事实证明，新自由主义时代就像一种令人上瘾的药物，GDP增长和股市上涨掩盖了中产阶级和工人阶级社区的缓慢但稳定的衰落，特别是在美国。然而，最终，损害太大，不容忽视。在美国，由于所谓的“中国冲击”，150万制造业工作岗位流失，对工业工人集中的社区产生了不成比例的影响。在这些地方，贫困率上升，生育率下降，社会和政治规范被颠覆。前制造业工人往往被迫接受收入较低、福利较少且稳定性较差的工作。

贸易政策官员必须明白，这不是人类天生渴望贸易的错，而是糟糕的贸易政策导致的。这种观点认为政府对经济的干预是有害且普遍消极的，因此政府很少采取行动来应对其他国家的掠夺性出口行为，也没有投资于贸易敏感行业的竞争力。其实情况不必如此。但为了取得不同的结果，政府需要采取不同且更好的政策——这意味着需要采取新的贸易政策，以更好地反映21世纪的现实。

新自由主义贸易不利于美国经济的弹性。新自由主义贸易时代也对美国的供应链弹性和国家安全产生了负面影响。例如，美国国防工业基地现在经常依赖包括中国在内的其他地方生产的零部件。过去几十年，美国制造业相对于世界其他地区的产能大幅下降，目前仅占全球产能的17%，而上一代的比例为25%。在某些领域，情况甚至更糟。美国制造的太阳能电池板约占全球的2%，尽管这项技术是由美国发明的；美国制造的半导体占全球的12%（低于1990年的37%）；美国制造的电动汽车电池仅占全球的6%左右。因此，美国的关键供应链的弹性大大降低，更容易受到非法或不公平的非市场操纵、网络安全漏洞和其他威胁的影响。

接下来会发生什么？两种不同的方法

在过去几年中，从旧的新自由主义政策向新的贸易政策的过渡时断时续，不同政府采取的行动主要是为了应对国内和国际上的特定挑战。各国政府倾向于相互学习并做出相应的反应，而不是作为协调一致的贸易政策新方法的一部分。

在美国，自2016年以来，特朗普政府和拜登-哈里斯政府尝试了两种不同的贸易政策方法。虽然两者都使用关税作为工具，远远超过新自由主义经济学家的意愿，但这两种方法有很大的不同，应该区别对待。事实上，这两种方法都使用关税，因为在贸易政策中，国家领导人可用的其他工具很少。

贸易政策的民族主义方法

唐纳德·特朗普总统在2016年的当选是新自由主义运动的主要终点，尽管将其称为工人阶级对似乎抛弃其利益的全球体系日益增长的怨恨的顶点可能更恰当，而不是对其他事物的连贯甚至原则性的拥护。特朗普政府没有提出积极的新道路，而是利用许多美国工人阶级的愤怒和沮丧，将经济困境和制造业岗位流失归咎于过去的自由贸易精神。

但是，如果没有对不受约束的自由化贸易弊病给出肯定的答案，特朗普政府的“解决方案”基本上是失败的。特朗普总统没有调整全球供应链或生产模式。总体而言，在特朗普执政期间，美国制造业生产下降。他的关税和企业减税政策并未降低贸易赤字，也没有带来制造业工作岗位的复苏.例如，他于2017年宣布富士康将投资100亿美元 在威斯康星州建造一座他称之为“世界第八大奇迹”的制造工厂，但最终并未实现，富士康后来放弃了该工厂。全国各地的许多制造工厂也出现了类似的情况，尽管特朗普政府不断做出承诺，但工作岗位还是流失了。

为什么特朗普的政策议程如此失败？首先，它没有投资于美国制造业或美国基础设施，而是仅仅依靠关税和企业减税来吸引全球制造商回到美国。这永远不足以大幅改变全球生产趋势或贸易流动。毫不奇怪，在特朗普政府任职期间，贸易赤字激增，制造业就业机会继续流失。

如果特朗普政府的手段和方法存在缺陷，那么其目的更是如此。关税经常被用来从贸易伙伴那里榨取双边让步，这几乎完全消除了与美国最紧密的贸易伙伴共同解决共同问题的机会。例如，特朗普总统威胁对墨西哥征收关税，迫使墨西哥城减缓无证移民流向美国。他针对盟友和对手的钢铁和铝制品征收2条款关税，此举激怒了美国北约盟友，随后又随意选择与部分国家谈判取消关税，而另一些国家则被排除在外。

对所有进口产品征收统一关税等想法是这一理念的进一步延伸。这些想法旨在让所有国家——无论是盟友还是对手——都屈服于美国，以提供让步来换取取消其出口商面临的关税。但这种强人所难的策略在国际关系中很少奏效，也肯定无法达到预期的效果。特朗普政府与中国达成的“第一阶段”贸易协议就是一个很好的例子。由于中国的承诺是空洞的，该协议几乎毫无成果 。事实上，根据彼得森国际经济研究所的一项研究，中国没有购买任何额外2000亿美元的美国出口产品，而这是特朗普总统贸易协议的一部分。

进步的替代方案

进步人士并不这样看待贸易，大多数美国人也不这样认为。贸易政策不是为了维护对其他国家的统治、建立附庸国或榨取贡品。它应该组织世界各地社会进行商品和服务贸易的自然冲动，使世界更加繁荣、安全和可持续。国家不能仅靠关税来发展和繁荣。任何国家都无法长期将世界其他国家拒之门外或与朋友为敌。解决全球问题、改善公民生活以及提高供应链的弹性和可持续性，需要一种不同的、全面的和战略性的贸易政策方法。

贸易政策不是为了维护对其他国家的统治、建立附庸国或榨取贡赋。它应该以一种使世界更加繁荣、安全和可持续的方式，组织各地社会进行商品和服务贸易的自然冲动。

拜登-哈里斯政府的记录很好地证明了这种做法。它不仅采取了重要措施重建美国制造业，在半导体、电动汽车、电池和太阳能等尖端产业进行了前所未有的投资39，而且白宫还通过有针对性的关税来配合这些投资，以阻止中国的掠夺性非市场行为、出口管制和对外投资限制，同时与合作伙伴和盟友达成协议，以管理关键行业的贸易并积极应对供应链的脆弱性。政府还实施了监管改革，加强了“购买美国”条款，并承诺发明和革新下一项突破性技术，并在这些产品商业化后在国内生产。

结果不言自明。迄今为止，拜登-哈里斯的方法已经促成了私营部门对美国制造业近万亿美元的投资——这个数字在几年前是不可想象的。迄今为止，政府的全面工业战略已创造了近80万个新的制造业就业岗位，并为美国工业竞争力奠定了基础，将在未来几十年内带来回报。难怪美国如此多的最紧密贸易伙伴现在正在考虑或已经实施类似的战略，以振兴其国内工业。

新贸易战略的三大支柱

美国贸易代表凯瑟琳·戴（Katherine Tai）将美国的新贸易方针描述为“以工人为中心”的贸易政策。该政策旨在将劳动人民和中产阶级明确地置于国家贸易议程的中心。虽然这无疑是一个值得欢迎的重要变化，但它往往只涉及美国贸易政策的代表性和目标，而不是一个明确的策略。尽管如此，拜登-哈里斯的贸易方针与未来政策之间有一条重要的主线，更符合后新自由主义世界的现实。

因此，在拜登-哈里斯政府成功的基础上继续发展是本文所述战略的重要目标。但重要的是，这不是一项美国独有的战略。相反，该战略的三个目标将适用于任何以市场为基础的进步政府。

支柱1：以标准为先的市场准入方法

一项新的进步贸易战略的第一目标应该是确保企业满足工人薪酬、劳工权利（包括尊重集体谈判）、环境和气候行动方面的严格标准，才能获得优惠的市场准入。这似乎与过去几十年的贸易政策大相径庭，但从许多方面来看，它又回归到最初建立多边、基于规则的贸易体系的初衷。正如富兰克林·罗斯福总统在50年前致布雷顿森林会议代表的欢迎信中所言，“为了确保世界秩序井然、和谐”，各国“相互交换地球上的自然财富以及各自工业和智慧的产物”的“基础”至关重要。

从一开始，基于规则的体系就旨在确保自由化贸易建立在标准和原则的基础上，使国家间的贸易利益能够广泛积累，造福所有人。

这个“基础”从来就不是为了破坏地球、让工人陷入贫困或加剧不平等。工人生产的产品不应是他们自己买不起的。从一开始，基于规则的体系就是为了确保自由化贸易建立在标准和原则的基础上，使国家之间的贸易利益能够广泛积累，造福所有人。

与新自由主义时代不同，新自由主义时代认为贸易本身是有价值的，企业利润优先于共同价值观和除最富有者以外所有人的福祉，而免关税或优惠贸易应被视为一种特权，需要通过使世界更公平、更可持续的行动来争取。这是将政策与价值观相协调的渐进式承诺。简而言之，各国不应一味追求贸易自由化，而应改善国家间自由贸易的基础，这意味着任何新的市场准入都应设定高标准。

这是与以往政策的重要区别。即使在新自由主义时代，那些在贸易协定中寻求与环境或劳工相关的高标准的进步政府，也往往给予各国较长的准备时间，以采用新的法律或新的做法，因为他们相信，随着贸易的增加，那些做法可疑的贸易伙伴最终会采用美国或西方国家的经济规范。例如，在跨太平洋伙伴关系谈判中，奥巴马政府同意给越南五年时间51来实施一项新法律，允许工会跨行业结盟。

拜登-哈里斯政府采取了多项重要措施，以实现贸易政策的现代化，并强调采取不同的方法，将标准放在首位，作为市场准入的先决条件，而不是期望的最终状态。它与欧盟就《全球可持续钢铁和铝业安排》（GASSA）展开谈判，该安排为贸易中的标准优先方法提供了一个潜在的有用模板。它不仅试图根据碳强度为美国钢铁和铝市场提供优惠准入，而且要求任何未来签署该协议的签署方在获得任何优惠市场准入之前，必须满足工人权利、全行业脱碳以及共同努力解决中国非市场产能过剩的雄心勃勃的标准。

美国政府在考虑与印尼等印太经济框架市场达成关键矿产协议时也采取了类似的做法。众所周知，印尼希望与美国达成关键矿产协议，以确保其生产商能够从《通货膨胀削减法案》第30(d)节规定的税收抵免中获益。然而，与之前的新自由主义方法不同，新自由主义方法可能会签署协议，以支持该国在该地区的外交政策目标，并认为印尼最终会发展出更好的劳工或环境记录，而美国的新方法是要求在谈判任何协议之前，先制定工人安全、人权和环境标准。

《维吾尔强制劳动预防法》也可以从标准优先的角度来看待，因为这意味着除非进口商能够首先证明其产品（包括来自新疆的成分）不是通过强制劳动生产的，否则它们将不被允许进入该国。该法案并未对与新疆有关的产品征收特别关税，希望最终中国官员能够遏制强迫劳动的使用；相反，它把标准放在首位——在这种情况下，与工人和法治有关的标准。

虽然这些措施是纠正全球贸易脱离前一个时代恶性竞争趋势的重要步骤，但还需要采取更多措施。因此，下届政府应：

• 与有意愿的伙伴谈判达成可持续钢铁和铝的全球协议，根据碳强度提供优惠的市场准入，并包括与工业脱碳相关的所有伙伴的先决条件，制定合作战略以解决中国非市场产能过剩问题，并支持劳工权利和集体谈判。正如美国进步中心之前指出的那样，个国家参与全球碳排放交易体系（GASSA）带来的先例性机遇是巨大的，而且非常重要，不能让欧洲的不感兴趣阻碍我们寻找其他更愿意谈判的合作伙伴。潜在的谈判伙伴包括加拿大、英国、日本、澳大利亚、巴西等。
  

• 制定新的贸易协定，加入新的规定，重要的是，要注重立即实施，并对执行不力进行设施级处罚。这并不是说贸易便利化、劳工权利、监管实践或其他更传统的贸易议题应被排除在外，而是要增加对气候、工业脱碳、反腐败、集体谈判保护、工资、合作解决非市场竞争以及消费者健康和安全的新关注。目标应该是奖励参与贸易的国家（和公司）争先恐后的行为，为符合最高标准的公司保留最佳贸易条件，并确保从协议生效之日起就执行商定的最高标准。
  

• 重组美国贸易代表办公室，以反映新的标准优先贸易交易方法，强调与气候、工人权利有关的新纪律，以及采取联合行动解决其他人的非市场行为，以及在公司层面加强贸易执法。这可能包括增加一名新的非市场行为助理美国贸易代表，以及建立一个在碳核算和脱碳战略方面拥有丰富专业知识的团队。
  

• 利用《非洲增长和机会法案》，要求提高向美国出口免关税产品的标准，特别是与原产地规则、环境保护和工业脱碳相关的标准，然后对非洲大陆的生产能力以及美国政府在当地的人员进行大量新投资，同时提出更严格的要求。这将对非洲和美国的工人以及气候都有利，而且也有利于非洲的经济发展。此外，还应考虑采取类似措施，更新现有自由贸易协定并使之现代化，以反映新的标准优先贸易方法，特别是与那些与美国一样致力于高标准和合作贸易方法的政府达成的协定，这些协定将为工人带来繁荣，应对气候变化，并减少不平等现象。
  

批评者认为，更高的标准将不可避免地增加合规成本，从而推高美国消费者的价格，而且能够满足高标准要求的贸易伙伴数量有限，这将迫使那些无法达到标准要求的贸易伙伴转向中国。这在一定程度上可能是正确的，但政策制定者应该 记住关税和其他贸易限制往往会产生倒退影响，特别是当价格上涨转嫁给消费者时。然而，同样重要的是要记住，当进口商品被人为压低价格时，工人也会受到不成比例的影响，表现为就业机会减少、工资降低等。也许我们应该问，怎样才能让世界更公平、更可持续，让各地工人更富裕，以及——同样重要的一点——怎样才能让不受约束的新自由主义贸易所危及的民主制度和基于规则的贸易体系得到加强？

此外，还有一些方法可以让普通消费者更容易过渡到一个更清洁、更公正、更公平的世界。关税收入可以提供给中低收入家庭，以减轻进口成本增加带来的压力。对低于一定门槛的工资和薪金减税也会有所帮助。但这些措施虽然可能有必要，但相对于眼前的机会而言，显得微不足道。例如，如果政府投入巨资帮助国内企业扩张、提高竞争力或开发下一项突破性技术，那么纳税人应该从这项投资中获得一些好处——通过确保投资每年为消费者带来红利，激励他们支持新技术的研究、开发和使用，从而在一定程度上减轻进口商品标准提高带来的成本上升的影响。

高标准贸易对美国工人有利

标准优先的方法还有利于凸显美国相对于中国和其他非市场或低标准经济体的比较优势。在低关税、货物自由流动且监管较少（如所谓的“华盛顿共识”所设想的那样）的世界里，中国和其他低成本市场能够凭借价格优势击败美国供应商和其他高标准的供应商，因为在全球制成品市场上，几乎没有任何其他决定性因素起主导作用。这削弱了美国出口竞争力，也削弱了美国制造商在美国国内竞争的能力。因此，美国商品出口商在世界市场中的份额下降，与此同时，美国从中国进口的商品大幅增长。通过确保只有符合最高标准的出口商 才能免关税进入国内市场，这为国内生产商提供了巨大的竞争优势，但同时也为在其他市场创造新的出口机会提供了机会——前提是这些市场采用类似的高标准优惠市场准入标准。

为了鼓励世界各地的工人获得公平的待遇，公司应将其业务成功部分取决于其是否达到工人薪酬、健康和安全的高标准。

更重要的是，标准优先的方法对世界也有好处。如果美国希望工业脱碳，希望跨国公司投资于其工人及其环境，那么它就应该制定标准，激励甚至要求这种行为。为了鼓励世界各地的工人得到公平的对待，公司应该将企业成功与否部分取决于其是否达到工人薪酬、健康和安全的高标准。

支柱2：在企业层面增加市场准入评估

另一个与过去新自由主义传统截然不同的地方在于市场准入的授予方式。目前，关税是根据两个变量来评估的：产品的原产国及其协调关税制度（HTS）代码（基本上是产品的种类）。关税率在企业层面唯一的区别是贸易救济行动的结果，用于纠正非法或不公平的做法。这类贸易执法行动得到了WTO的认可，因为它们被认为对于纠正因倾销或补贴产品导致的市场扭曲是必要的。

然而，由于来自特定市场的所有出口商销售相同产品时都会获得相同的关税税率（除非受到贸易执法行动的制裁），因此公司层面除了降低生产成本外，没有其他投资的动力。这会对企业投资长期可持续性或脱碳产生不利影响，因为这样做可能会增加其产品的成本，从而导致其市场份额被不那么环保的竞争对手夺走。其实，情况不必如此。

贸易政策不必切断某些市场之间的联系，也不必厚此薄彼。贸易政策可以而且应该为那些明确体现进步价值观的企业创造自由贸易空间。

今后，关税税率（尤其是新的关税税率）的管理方式应该越来越允许企业根据其对待员工、保护环境或生产脱碳的程度来区分自己。贸易政策无需切断某些市场之间的联系，也不必厚此薄彼。它应该为那些明确体现进步价值观的公司创造自由贸易空间。

目标应该是让符合最高标准的公司获得有意义的市场优势（例如降低关税），而不是那些标准较低的公司，即使它们来自同一个市场。这样做意味着，许多对股东（而非工人、多边贸易体系或气候）负有信托责任的公司将获得商业激励，从而与更公平、更平等、更可持续的全球经济目标保持一致。

这并不是主张政府为特定出口商提供特定关税率——这很容易滋生操纵和腐败。但这是呼吁考虑新的关税评估方法，为那些希望在国际贸易中参与竞争的人提供激励。实现这一目标的方法之一是创造政府承诺的全市场前提条件，以便其出口商有可能获得更优惠的关税税率（上述标准优先方法），但根据产品证明其符合特定标准（如碳强度）的能力对每种进口产品征收关税。

这就是多边碳基协议、碳边境调整或“外国污染者付费”的运作方式。如果产品来自某个同意在广泛工业脱碳、工人权利等方面坚持高标准的目的地，那么如果其出口商的产品碳强度较低，则可以享受较低的关税税率。实际上，这将帮助来自一个市场的出口商与来自同一市场的其他出口商在国际市场上进行更有效的竞争，而竞争的依据并非价格，而是谁能更快地实现脱碳。

以允许个别公司获得不同关税税率的方式征收关税，实际上更能反映贸易的实际运作方式。在当今以私营部门为主导的经济中，进行商品和服务贸易的不是国家，而是公司。

但重要的是，如果外国生产商未能履行某些基本义务，那么以公司为单位，通过降低关税奖励达到特定碳排放标准（甚至国家规定的整体标准）的出口商，必须辅以明确、果断且快速的流程，以取消公司或工厂的市场准入。根据《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）制定的快速反应机制（RRM）可以提供有用的模板，因为如果工厂被证明违反了其对工人自由结社和集体谈判权利的承诺，则允许对单个工厂处以更高的关税税率（甚至直接禁止）。但RRM还需要进一步改进，以解决工人结社和集体谈判权之外的问题，包括气候行动和更广泛的环境可持续性。还要注意的是，这种RRM还需要与一个单独的机制相结合，如果贸易伙伴同样违背先前商定的承诺，则取消每个出口商的市场准入。这与早期贸易协定中设立的争端解决机构不同，而且更有效。

虽然目标远大，但允许个别公司享受不同关税税率的关税征收方式实际上更能反映贸易的实际运作方式。在当今私营部门主导的经济中，进行商品和服务贸易的不是国家，而是公司。与经济学中的所有事物一样，激励机制对于首先理解并随后修正个体行为至关重要。提供有别于或甚至抵消恶劣劳动条件、缺乏福利或宽松环境保护所导致的价格优势的市场优势无疑可以达到这一目的。

正如之前的CAP分析所主张的，个现有的贸易救济工具已经过时，需要更新以反映现代全球经济的现实，包括需要考虑销往美国市场的产品中的供应链投入。简单地说，外国生产商并不享有向美国自由出口的固有权利，特别是如果他们的出口产品因工资、福利较低、环境法规宽松或气候问题而在美国国内市场享有价格优势。

在美国和大多数发达经济体，关税水平已经极低。因此，这不是一个为了增加关税而增加关税的论点，更不是一种获取让步的手段；相反，它表达了 ——美国应该将自由贸易保留给那些值得拥有它的实体，利用标准和进入美国市场的机会来推动工人和环境应得的可持续、公平和雄心勃勃的做法。

因此，下一届政府应该采取以下行动：

• 实施碳边境调整，允许那些能够出口低排放产品的公司获得有意义的市场优势，而不是那些生产或供应链更肮脏的公司。
  

• 开发新的气候模型RRM。就像USMCA采用的劳工权利RRM一样，该模型为发现侵犯员工集体谈判权的公司提供了相对快速的暂停关税优惠或对公司实施其他处罚的程序。类似的机制可用于识别和处理违反气候行动、脱碳和工人权利（超越集体谈判）方面新高标准承诺的行为。
  

• 适当配备美国贸易机构的人员和资源，包括国际贸易管理局、国际贸易委员会和海关及边境保护局，使其能够更有效地评估与公司层面采取的行动相关的关税，这些行动涉及其生产的碳强度（及其供应链的排放）、对工人的待遇以及对环境可持续性的承诺。全球钢铁保障协定（GASSA）提供了一个有用的替代方案。正如美国钢铁协会之前所写，可以根据金属到达美国边境时的碳强度，对符合加入该协议前提条件的关税进行评估，碳含量较高的产品征收较高的关税，碳含量较低的产品征收较低的关税或优惠关税。
  

• 与国会合作，将反倾销和反补贴税（AD/CVD）扩展到包括受现有AD/CVD命令约束的材料或零部件的产品。鉴于全球供应链高度互联，大多数贸易产品并非完全在其启运市场制造，而是包括在多个不同市场生产的材料或零部件。国会应授权对已知包含受现行反倾销/反补贴税命令约束的零部件的成品征收反倾销/反补贴税，无论进口商品本身是否受到贸易救济行动的影响。正如美国政策中心之前指出的，这将确保成品的运输不会成为免税进口原本应征税产品的工具。
  

• 投资开发一种标准的碳核算方法，以便根据碳强度来评估关税。请注意，在钢铁等一些行业中，可能需要一种通用方法来考虑不同的生产方法。目前已有多种不同的流程和程序帮助企业了解与其生产相关的碳排放量以及供应链中的投入。但这些流程和程序在行业间和国家间并不统一。基于碳强度评估关税需要一种标准方法或流程，为所有参与国际贸易并希望在美国出口时获得优惠关税的企业所接受和采用。制定这一标准应该是下一届政府议程的重点。
  

这些行动中的每一项都将启动美国关税制度的转型进程，使其从完全基于产品原产国及其海关编码的体系转变为允许来自同一市场、销售同一类型产品的公司根据其公司层面的决策获得不同税率的体系。这看起来似乎只是贸易政策的一个小更新，但影响却十分巨大。对于对美国市场感兴趣的出口商来说，这种结构可以为他们提供强有力的商业激励，让他们愿意为员工提供优渥的待遇、保护环境并实现供应链的低碳化。

支柱3：使贸易政策与国家工业和投资战略保持一致

新自由主义贸易政策的一个根本性失败在于它始终坚信，随着贸易的增加，其他国家最终也会采用类似的经济（和政治）规范——这种信念根深蒂固，以至于当中国开始以非市场行为扭曲全球市场时，世界几乎没有阻止它的工具，而且人们强烈反对采取纠正措施。事实上，中国掠夺性的出口政策是受大多数发达国家的新自由主义贸易政策影响而形成的，并从中受益，而面对中国廉价商品的冲击，这些国家要么没有贸易救济工具，要么行动过于迟缓，无法保护本国产业。

更明智、更进步的贸易方式应该认识到，世界不能指望非市场竞争对手改变他们的方式。美国（及其伙伴和盟友）必须通过战略性、公司层面的关税限制，来应对不公平和有害的贸易行为——包括使用补贴、贸易壁垒、知识产权盗窃和强迫劳动。但这些措施主要是防御性的，应与旨在转变国内制造业基础的国家投资相结合，使其不仅能够抵御掠夺性进口产品的冲击，而且能够提高竞争力，在未来面对补贴进口产品的压力时更具韧性。

因此，新的、进步的贸易战略的最后一个支柱是使贸易政策与国家投资战略紧密协调。这也将是新自由主义经济学家的一个不和谐的主张，但这是拜登-哈里斯政府成功调整全球生产趋势所支持的一个目标，因此可能更容易获得政治上的支持。由于通过《基础设施 投资与就业法案》、《芯片与科学法案》和《降低通货膨胀法案》，美国制造业正在扩张、现代化，竞争力日益增强，为美国工业竞争力奠定了基础，将在未来几年内带来回报。

与前两大支柱一样，下届政府应在过去四年成功的基础上再接再厉，采取行动加强贸易政策与工业战略之间的联系。这包括：

• 通过新的融资工具、更协调的培训以及部署尖端生产技术的共同努力，为振兴中小型制造商进行重大投资。中小型制造商是美国工业基础的支柱，约占全国所有制造企业的98%。美国出于国家安全、经济适应力和工业竞争力的考虑，必须确保这些企业尽可能有能力、灵活、高效且可持续。
  

• 实施类似CHIPS的投资计划，重点关注对下游产业竞争力至关重要的其他领域。拜登-哈里斯政府向国内半导体制造业投入了390亿美元，取得了巨大成功，帮助确保了所有主要半导体公司现在都在美国生产。到本十年末，预计全球半导体生产的20%将来自美国，而该法案通过时的2022年这一比例仅为11%。半导体生产不仅影响许多在其产品中使用半导体或将其作为生产投入的工业，还影响其他工业，如量子计算、3D打印、人工智能和关键矿物。应开展类似CHIPS计划的投资项目，以确保美国在这些尖端产业中的竞争力。

• 建立一个由志同道合的国家组成的供应链投资协调机构，以确保关键产业和供应链的产业政策投资战略一致。协调机构还应考虑以下建议：为关键行业（如关键矿产）设定共同底价，以促进私营部门投资；建立共同关税壁垒，保护新兴战略供应链免受非市场掠夺性竞争的影响；统一标准，促进合作伙伴之间的贸易、联合采购以及联合研发；共享战略，快速向行业部署制造和其他工业知识。
  

• 与主要合作伙伴和盟友制定合作投资计划，以减少产业政策投资中的不必要的重叠，特别是那些拥有全球供应链的关键产业。与欧盟、日本、韩国、澳大利亚、加拿大和其他高标准市场共同制定的投资战略，在应对中国的非市场竞争方面，可能比各国单独制定的投资战略有效得多。
  

• 对受国家产业政策支持的关键行业征收有针对性的战略关税，在拜登-哈里斯政府实施的关税基础上继续推进。对包括钢铁、铝、电动汽车、太阳能电池板和电池在内的全行业关税应进行选择性使用，并与对这些关键行业的国家级投资相结合。此外，防御性关税应针对那些对美国国家安全和经济安全构成威胁的国家或市场。此类关税旨在提供足够的防御性保护，使这些行业能够从国内发展方面的大量纳税人投资中获益，并获得抵御掠夺性进口竞争所需的规模和创新优势。

• 重新构想并适当资助贸易调整援助，以便在工人的就业受到全球贸易模式或他人掠夺性贸易行为的影响之前，帮助他们为未来的工作做好准备。在政府支持美国工人（尤其是贸易敏感行业的工人）的培训需求之前，他们不应该失去工作。相反，下一届政府应该与领先的制造商密切合作，并通过美国制造研究所与社区学院、劳工组织和教育机构合作，制定课程和其他劳动力发展战略，以预先培训美国工人，让他们为在新兴产业中获得好工作做好准备。

• 我们的目标必须是实现机构现代化，使其更加符合21世纪的需求，同时证明这些机构能够为工人、环境乃至世界带来积极成果。

对于美国和其他许多国家来说，一项以建设国内工业能力以及关键供应链合作伙伴能力为重点的国家投资战略，不仅需要政府在塑造贸易和更广泛的工业竞争力方面转变理念，还需要各方共同努力，制定必要的流程、程序和文化，以全面、有效的方式制定和实施产业政策。在几十年来一直认为干预经济是绝对错误之后，那些在重建关键产业中发挥重要作用的机构可能需要以不同的方式组织起来，更有效地配置资源，并承担更明确的使命。我们的目标必须是实现机构现代化，使其更符合21世纪的需求，并证明这些机构能够为工人、环境和世界带来积极成果。

此外，鉴于全球供应链相互关联的性质，决策者必须创建新的论坛，以确保志同道合的合作伙伴不会重复制定各自国家的投资战略，而是相互支持。没有一个国家可以制造、开采或种植所有东西。过于单一地专注于将所有东西都重新带回国内的国家投资战略注定会失败。但与其他国家共同制定的投资战略则有可能带来广泛的变革，为投资者和贸易伙伴提供理由，进行所需的投资，以对抗其他国家的非市场原则，使全球贸易体系更加公正和可持续。

结论

现在可以确定的是，过去几十年定义的新自由主义贸易时代已经结束。国家安全顾问杰克·沙利文86和美国贸易代表凯瑟琳·泰以及其他学者和政策专家都表达了同样的观点。而且，美国主要政党都没有提出回归传统自由贸易协定时代的建议，这似乎也证明了这一结论的正确性。

政策制定者、经济学家和企业面临的挑战是理解、接受并塑造未来，而不是对过去念念不忘。贸易政策不可能回到新自由主义时代，就像不可能回到重商主义或经济殖民主义时代一样。为什么？因为在民主社会中，选民至关重要，而选民不希望回到新自由主义贸易时代，现代世界相互联系、竞争激烈，也不需要回到那个时代。

美国和世界其他地区都需要开启一个新时代的贸易，强调全球贸易的巨大好处，同时确保贸易政策能够改善不平等、提高供应链的弹性、为各地劳动者带来繁荣，并激励广泛的工业脱碳。这是可能的，但前提是必须对贸易政策的制定方式进行明确的反思。

下一个全球贸易时代的辩论不应是自由贸易与有管理的贸易之争。这些术语在新自由主义论述中纠缠不清，前者是目标，后者则是通向经济崩溃的明显途径。贸易政策的未来也不应被定义为赞成贸易限制措施的人与寻求更大贸易便利化的人之间的持续斗争。没有必要在这两者之间做出选择。两者都有程度之分。

相反，贸易政策应该反映准入和保护的程度，并理解贸易政策的目标不应是降低关税率或消除所有市场准入壁垒，而是利用关税和其他手段实现特定结果。交通官员不会因为降低限速而感到高兴，这只是他们用来提高司机和行人安全性的工具。他们根据限速决定避免了多少伤亡来评判自己。贸易政策官员必须学会这样做——不要以关税降低到什么程度来评判自己，而是要判断关税税率是否激励了那些使世界更美好、更可持续、更公正、更平等的行为。

这里描述的贸易战略正是为了实现这一目标——创造条件，使贸易成为一股向善的力量。长期以来，全球贸易中企业利润优先于环境、工人和气候。如果我们想要一个不同的结果——一个对工人更公平、为中产阶级带来繁荣、支持更自由、更公平的世界的结果——那么就需要在美国和其他地方采取不同的贸易和产业政策。首先，制定高标准，作为进入利润丰厚的消费市场的先决条件；承诺制定新规则，奖励那些拥有市场优势的、符合最高标准的企业；愿意将战略投资与贸易政策（以及其他合作伙伴的投资）相结合，以扶持国内关键产业，解决其他企业的非市场行为。