（2024年4月，华盛顿特区白宫前 肯·塞德诺/路透社）

随着世界的发展，美国必须适应，否则将承受后果。然而，适应的过程通常是缓慢的，甚至根本不会发生。唐纳德·特朗普总统和乔·拜登总统都试图将美国的外交政策引向新的方向，但遭到了国内外各方的抵制。他们遇到的困难并不奇怪。自第二次世界大战以来，许多美国领导人曾试图改变该国的外交政策，但他们的努力往往以失败告终。惯性是一种强大的力量。

以最近在阿富汗持续了二十年的战争为例。多年来，美国的行动一直失败，几乎没有稳定该国局势和确保民主政府的前景。然而，华盛顿的官僚和政治利益阻碍了改变路线的努力。

美国总统奥巴马及其继任者特朗普都曾谈论过结束战争，但最终只是减少了部队人数。拜登最终兑现了特朗普与塔利班达成的协议，于2021年完成了美国撤军。然而，当撤军变得混乱时，拜登最终付出了政治代价，尽管该政策得到了公众的高度支持。

但战争确实结束了，这表明美国外交政策发生重大转变并非不可能。这是个好消息，因为现在需要进行重大调整。美国可以维持世界秩序的时代已经结束，华盛顿发现自己陷入了各种冲突，而解决这些冲突的能力却在不断减弱。因此，许多分析人士呼吁进行重大战略调整，例如扩大美国军队规模，使其能够在多个战场持续作战，或者将一些负担转移给美国的盟友和伙伴。明年1月，特朗普或他在2024年大选中的对手——副总统卡马拉·哈里斯可能会尝试做出重大改变。然而，任何试图将美国外交政策引向新方向的努力都必将遇到巨大的障碍，新总统需要制定计划来克服这些障碍。

美国惰性的根源

美国外交政策是在二战期间形成的制度性生态系统中制定的，并在冷战期间得到扩展，在冷战后的美国霸权时期得以维持。设计和执行外交政策的官僚机构，包括国防部、国务院和情报机构，对于美国强大和有能力至关重要。但强大的官僚机构也倾向于维护现有的行事方式。每个机构自然都会维护自己的使命和资源，重大变革总会威胁到某些人的利益。

因此，官僚机构的阻力经常阻碍华盛顿的改革。1977年，吉米·卡特总统试图从韩国撤出美军，2009年，奥巴马试图关闭关塔那摩湾拘留中心，2019年，特朗普宣布美军将撤出叙利亚，但这些努力都没有成功。每次，官僚机构都推翻了这些努力并取得了胜利。官员们向公众泄露信息，拖延甚至无视命令。这种行为看起来像是党派之争，特朗普在担任总统期间曾提出过这一指控。事实上，这往往只是美国官僚机构的工作程序。

许多领导人曾试图改变美国的外交政策，但他们的努力往往以失败告终。

国会也可以阻止总统的雄心壮志。总统拥有巨大的权力，但立法部门可以阻止预算、条约或行政当局的变更。国会的这些管辖领域恰恰是进行重大变革的关键。国会可能出于纯粹的政治原因阻碍总统议程，特别是当反对党控制众议院或参议院时。在国家安全委员会任职数十年的资深国会领导人可能持有根深蒂固的观点。与此同时，外国政府和私营部门游说国会保护有利于他们的政策，阻止可能符合公众利益但挑战特殊利益的变革。

在一个已经抵制变革的体系中，人类心理强化了惯性。人类的社交性、从众性和沉没成本谬误（导致人们加倍努力采取失败的行动）都助长了维持现状。官员和专家通常试图让新事实符合他们现有的理论，而不是让他们的理论适应新出现的现实。如果他们开始以不同的方式思考，就会遇到阻止他们这样做的压力。变革可能需要承认错误，而人们通常不喜欢这样做。修改观点的政治家会脱颖而出，但容易受到反复无常的指责。分析家们不愿意与外交政策界的其他人意见相左，以免失去在政府内外工作的资格。主流媒体倾向于邀请前政府官员发表评论，从而形成一种回声效应，强化传统智慧。

明显的阻碍

在特朗普和拜登执政期间，阻碍变革的力量非常明显。两位总统都试图将美国的注意力转向亚洲，同时减少美国在大中东地区的作用，并限制其在欧洲的防务承诺。他们都为实现自己的目标而奋斗。

华盛顿的政策制定体系阻碍了特朗普的一些主要倡议。他试图从叙利亚撤出美军，但遭到军方强烈抵制，也得不到国会共和党人的支持，最终不了了之。特朗普打算削减驻欧洲美军，他绕过官僚机构，在椭圆形办公室亲自做出决定。但外国盟友削弱了他的努力：波兰 政府说服特朗普将部分部队从德国调往波兰，而不是从欧洲大陆撤军。特朗普成功实施的一项重大外交政策变化是退出伊朗核协议。在这种情况下，系统内的因素对他有利：放弃该协议是共和党议员和部分官僚机构长期以来的目标。

美国外交政策发生有意义的转变并非不可能。

拜登上任之初，打算贯彻奥巴马政府的“重返亚洲”政策，但最终却在中东和欧洲投入了大量的政治、财政和军事资源。在任期第一年下令美军撤出阿富汗后，由于阿富汗政府迅速垮台，美国人员匆忙撤离，拜登的支持率急剧下降。那次经历带来的痛苦打击了进一步军事撤退的风险热情。

最初，他的政府旨在调整美国在中东的态势，但最终在实地没有太大变化。在2023年10月哈马斯袭击以色列之后，这使美军极易受到与伊朗结盟的团体的攻击，从而增加了美国在后续冲突中的风险。拜登政府不愿付出退缩的代价，因此美国更深地卷入了中东事务，包括提议与沙特阿拉伯签订国防条约，并向该地区派遣航空母舰和6000名美国增援人员。

同样，拜登最初寻求与俄罗斯建立“稳定且可预测”的关系，以限制美国在欧洲安全事务中的参与度。但在2022年俄乌战争爆发后，华盛顿承担了比以往更大、更昂贵的角色。拜登现在增加了美国在该地区的兵力，为乌克兰的战争提供了大量援助，并考虑为基辅提供安全保障。尽管政府排除了对俄罗斯直接使用武力的可能性，并继续坚持将主要精力放在亚洲，但它还是采取了所有这些措施。

当然，俄罗斯令人震惊的战争和乌克兰英勇的防御需要美国的关注。但带头向乌克兰提供援助、承诺“只要需要”就提供支持以及为乌克兰加入北约敞开大门并不是唯一可能的应对措施。例如，拜登政府本可以投入更多精力来促进俄罗斯和乌克兰之间的谈判，拒绝基辅政府收复所有领土的明确目标，排除任何战后用美军保卫乌克兰的承诺，并启动向欧洲主导欧洲防务的过渡。

然而，华盛顿的外交政策操作代码启动了，鼓励拜登将美国置于竞选的中心，这让人想起冷战时期，以团结自由世界并遏制苏联的威胁。

实现变革

鉴于支持美国外交政策连续性的力量强大，如果一月份进入白宫的政府想要做出任何重大改变，将需要一个计划。但现实的计划不应指望将官僚机构边缘化或进行改革。虽然美国前总统在利用保密方面取得了一些成功，例如理查德·尼克松轰炸柬埔寨和与中国建交，但这种策略可能会激起官僚机构的反抗和国会的抵制，而这两者都限制了尼克松的成就。

特朗普的一些顾问希望在可能的第二个任期内通过削弱公务员制度来绕过这个问题，但这种方法也有很大的弊端：特朗普在官僚机构中部署越多的缺乏经验的忠诚支持者，这些机构就越没有能力实施他想要的任何政策变化。

更好的办法是让关键机构支持总统的首选政策。白宫必须找出有影响力的官僚，并说服他们相信变革不仅符合国家利益，也符合他们机构的利益。例如，为了抵消五角大楼在阿富汗战争上的投资，白宫官员对国防领导人的最佳论据是，继续这场战争将降低军队应对大国竞争的战备状态。

有时，变革的推动者应该通过正式或非正式的渠道与多个机构合作。冷战初期，国务院政策规划主任保罗·尼采（Paul Nitze）与国务院和国防部的志同道合的官员合作，制定了政策文件NSC-68。杜鲁门总统最终在其他高级官员的反对下通过了该文件，制定了一项更昂贵、军事化和全球化的美国国家安全战略。在比尔·克林顿总统执政期间，国家安全委员会和国务院中主张扩大北约的成员国的意见在辩论中处于下风，直到他们说服总统对扩大北约表示支持，并说服官僚机构认为现在是执行总统政策的时候了。

政策制定者还必须考虑人的心理来设计和阐述他们的建议。为了克服对现状的偏见，他们可以制定渐进变革的路径，或者将新政策描述为对现有政策的更新。例如，北约的扩大支持者首先在1999年接纳了捷克共和国、匈牙利和波兰这三个最有力的候选国，同时为其他国家在不久的将来加入北约敞开了大门。当该联盟在2004年又增加了七个成员时，此举在美国国内遇到的反对比之前要少得多。

寻求变革的政府必须抓住危机出现的时机。

政策变革往往以规避损失的方式呈现，即人们更重视避免损失而非获得同等程度的收益。变革者不应夸夸其谈，而应强调他们所主张的政策能够避免负面结果。例如，撤离阿富汗对美国及其阿富汗伙伴都没有任何预期好处，但撤离确实避免了美国浪费更多的生命和金钱。在这种情况下，官员的损失厌恶可能有助于克服沉没成本谬误的反向压力；避免未来失败的论点比弥补过去失败的论点更加突出。

最后，寻求变革的政府必须抓住危机出现的时机。自1945年以来，美国最重要的外交政策转变都是在动荡时期发生的。例如，1950年朝鲜战争的爆发最终说服杜鲁门采纳此前搁置的NSC-68政策。2001年的911袭击促使乔治·W·布什总统重组美国情报机构，发动“反恐战争”，并入侵伊拉克。

危机可以带来改变，但并不能预先决定这种改变的形态。危机往往会催生新的想法，包括NSC-68的建议和入侵伊拉克，这些想法都是在引发危机事件之前就酝酿好的。危机为辩论适当的应对措施提供了机会，政策变革的支持者必须做好准备，抓住机遇。但他们必须小心：为解决问题而寻找的解决方案可能会带来新的、更大的问题。危机时期的决策还存在其他风险，例如，偏向于采取行动可能会导致草率决策。

即使精心策划的计划遇到最有利的环境，外交政策的转变也会带来政治风险。如果下一任总统想要做出改变，他或她必须准备好花费宝贵的政治资本。即将上任的政府通常会优先考虑国内问题，并在外交政策上采取阻力最小的途径。但是，推迟艰难的外交政策选择会使美国日后面临更糟糕的选择。例如，在特朗普退出后，拜登政府从未决定是否要付出重新加入伊朗核协议的政治代价。不久，机会消失了，德黑兰的铀浓缩活动也取得了进展；现在，伊朗与美国地区伙伴之间的暴力冲突正在升级，伊朗跨越核门槛的动机也更大了。美国不作为的累积效应相当于自残。因为忽视可能会在总统任期结束前反噬，新一届政府应该主动承担改变政策的艰巨工作。

2025年及以后

哈里斯或特朗普政府将有几次改变路线的机会，虽然任何改变都不容易实现，但有些方法比其他方法更有效。一个迫在眉睫的问题是，如何处理乌克兰问题。如果下任总统寻求在短期内结束战争，他或她将在国内面临官僚机构和国会议员的坚决反对。与冲突有关的其他国家——乌克兰和俄罗斯以及北约成员国——也可能试图通过公开呼吁、利用其在华盛顿的影响力以及在美国国内开展影响力行动来阻碍终止战争的努力。打破外交谈判的禁忌可能很困难。

美国总统需要向国内和国际受众说明继续冲突的成本和风险会越来越高，并必须提出一个务实解决方案，作为对美国、北约和乌克兰来说最不坏的选择。新政府不应完全否定美国之前的战略，而应强调其方法如何服务于华盛顿自2022年战争爆发以来的主要目标，即避免北约与俄罗斯之间的直接战争，维护乌克兰的主权和独立，并加强乌克兰在谈判桌上的地位。

特朗普政府（以及可能出现的哈里斯政府）可能也希望北约盟国在欧洲承担更多的防务责任。有人猜测特朗普可能会单方面退出北约，或将大量美军撤出欧洲。但此类极端举措将在国会、官僚机构以及美国盟友中引发强烈抵制，因此很可能会以失败告终。要想真正减少美国在欧洲的存在，新政府需要制定计划，逐步将保卫欧洲的责任和能力转移给欧洲国家。渐进式方法有助于减少国内反对意见，降低俄罗斯利用安全真空的风险，并给欧洲时间来建立其国防工业基础。

推迟做出艰难的选择会使美国以后面临更糟糕的选择。

如果哈里斯获胜，她可能希望施加比拜登更大的压力，以使以色列同意与哈马斯或真主党停火，或减少以色列军事行动对平民的伤害。她还可以扩大美国对西岸以色列暴力定居者的制裁。鉴于两党对以色列的长期支持，以及国会山亲以色列团体的支持，华盛顿的外交政策机构将极力抵制此类举措。但只要有政治意愿、说服官僚机构的计划以及循序渐进但坚定的方法，哈里斯政府就可以有意义地改变政策。拜登像之前的奥巴马一样，试图在任期即将结束时改变以色列的行为，从而限制他对准备等待他的以色列政府的杠杆作用。

但哈里斯不必面对同样的限制。她可以在任期开始时坚持某些底线，例如停止定居者的扩张和西岸的暴力，并采取其他可信的步骤，以实现两国解决方案。这将使她有足够的时间在面临连任之前推动任何国内反弹。另一方面，特朗普可能会允许以色列极右翼加快将巴勒斯坦人赶出其土地的步伐，这一结果可能会加剧民主党内部要求重新考虑美国对以色列的支持的呼声，从而给美以关系造成持久损害。

此外，哈里斯可能会顶住华盛顿的压力，选择巩固拜登近期与北京的外交进展，而不是对中国采取更严厉的态度。特朗普也可能试图专注于贸易战，同时缓和美中安全竞争。无论是哪一届政府，都可能对北京的核心利益采取更令人放心的路线，包括通过真诚地努力恢复美国的“一个中国”政策，降低台湾问题的热度。两党的政治家，尤其是反对党，会指责总统软弱。为了反驳他们，哈里斯或特朗普可以警告美国人，与中国进行热战或冷战的代价将是巨大的，如果双边关系继续恶化，这种冲突可能很快就会到来。下届政府也可以向官僚机构表明，将每一个受宠的倡议说成是反击中国的手段，将不再能够有效地获得白宫的支持。

打破循环

历史上不乏因墨守成规而衰落的帝国。从罗马帝国到哈布斯堡王朝，在多条战线上与多个敌人持续作战导致债务累累，最终走向不可逆转的衰落。如今，美国的外交政策也有可能遭遇同样的命运。华盛顿似乎陷入了困境，只能对事件做出反应，而不能主导事件的发展。随着地缘政治分歧加深、全球挑战加剧以及美国人民日益内向，这种局面只会变得更糟。美国不能继续试图以目前的努力程度同时维持世界各地的和平——而且没有迹象表明美国公民愿意为这一特权付出更多。

改变这种态势将非常困难，但确实需要改变。这个国家需要认识到这一需求的领导人。但更重要的是，下一任总统必须制定计划，克服使美国外交政策继续沿着当前道路发展的各种力量，并贯彻始终。

作者：克里斯托弗·S·奇维斯（CHRISTOPHER S. CHIVVIS）是美国国家政治项目主任，卡内基国际和平基金会高级研究员。

斯蒂芬·韦特海姆（STEPHEN WERTHEIM）是卡内基国际和平基金会美国国家政治项目的高级研究员，著有《明日世界：美国全球霸权的诞生》。

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