联邦执法部门迫于压力，仅凭大学校园中亲巴勒斯坦示威者的公开言论，就对他们展开似是而非的恐怖主义调查。

最近两个因支持巴勒斯坦而被禁止进入校园的哥伦比亚大学学生团体参加游行（摄影：Andrew Lichtenstein/Corbis via Getty Images）

文章信源：《Dissent》（异议）

信源介绍：《Dissent》（异议）杂志是一本总部位于美国的季刊杂志，成立于1954年。这本杂志主要关注政治和文化议题，以其批判性的视角和进步的政治立场而著称。《Dissent》杂志是左翼思想和社会民主运动的重要论坛之一，致力于推动公共辩论，并对现代社会、经济和文化问题提出深刻的分析和评论。其常常涉猎如工会运动、种族和性别平等、环境保护以及国际劳工权利等议题，提供多元和深入的视角。它不仅是政治评论家和学者的重要发声平台，也吸引了广泛的读者群，包括学者、学生、作家和普通公众。该杂志经常发表深度报道、评论文章、书评和对话，以及批判性的社会和文化分析，力求在公共辩论中提供有力的左翼声音。

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20世纪60年代，联邦调查局的反间谍计划（COINTELPRO）经常渗透进美国的校园反战和民权团体，曾经调查了数千名学生，目的是抹黑他们的激进主义立场，破坏他们的职业前景。在弗兰克·丘奇（Frank Church）领导的参议院委员会揭露了这一做法后，联邦调查局否认了这一做法，并对在大学发起调查采用了更高的标准。然而我们有理由相信，联邦执法部门正面临压力，不得不放松对自我约束，使用一种在反间谍计划全盛时期无法使用的工具来调查支持巴勒斯坦的学生活动分子：靠的是一项模糊不清的联邦法规，该法规规定，向"外国恐怖组织提供物质支持或资源"将被判处长达20年的监禁。这项法规将在外国恐怖组织的指导或协调下进行的公共宣传定为犯罪。然而几乎没有什么法律限制可以阻止动机明确的联邦调查局通过利用支持巴勒斯坦的言论，作为调查与此类组织没有任何联系的学生的理由。

10月下旬，反诽谤联盟（ADL）和布兰代斯中心（Brandeis Center）发表了一封公开信，敦促各大学根据物质支持法规对学生活动团体"巴勒斯坦正义学生组织"（SJP）进行调查。根据这封信，SJP的分会因"认可哈马斯的行动"和"在美国大学校园里发出越来越激进的对抗和'瓦解'犹太复国主义的呼声"，而值得根据物质支持法规进行调查。正如美国公民自由联盟（ACLU）和其他组织所指出的那样，ADL没有提供任何证据证明SJP的学生除了行使其受宪法保护的言论权利之外还做了其他事情。尽管如此，佛罗里达州已然满足了ADL的要求，援引物质支持法规和州立模拟法禁止佛罗里达州的SJP分会。(佛罗里达美国公民自由联盟（ACLU of Florida）和巴勒斯坦法律组织（Palestine Legal）已对这一禁令提起诉讼，佛罗里达州州立大学系统的校长也因担心个人责任而收回了禁令）。

人们很容易将反动联盟的信简单地理解为向大学提供了一种惩戒反以色列活动的方法，而这种方法与目前对亲巴勒斯坦校园言论的压制是一脉相承的，而且压制的方式往往是许多人在几个月前还觉得难以想象的。哥伦比亚大学取消了亲巴勒斯坦的演讲者，一次是以"安全考虑"为借口，另一次则没有这个借口。宾夕法尼亚大学审查了一部批评以色列的纪录片。包括哥伦比亚大学和布兰代斯大学在内的几所大学已经暂停或禁止了他们的SJP分会。

然而，仅将反诽谤联盟（ADL）的信件视为大学借由恐吓手段压制言论自由的众多尝试之一，便忽视了一个更加严峻的风险。这个风险在最近几周愈发明显，即联邦执法机构不仅具备能力，而且面临巨大压力，利用“物质支持”法规，在大学校园内对公开表达意见的巴勒斯坦裔或穆斯林学生发起名不副实的联邦恐怖主义调查。

ADL强烈推动的“物质支持”法规自诞生之初即存缺陷。1996年，鉴于中东暴力冲突和俄克拉荷马城爆炸案，国会通过了此法案。国会宣称，外国恐怖组织以人道主义活动为掩护筹集恐怖主义资金，且由于“财政资源的可替代性”，即使是向与恐怖组织关联的合法慈善项目捐赠，也可能为恐怖组织购买武器提供资金支持。尽管美国公民自由联盟基于言论自由和结社自由的理由表示反对，但法案仍被批准通过。

该法规要求国务卿基于三个标准来编制外国恐怖组织（FTO）的名单：1. 该组织必须是外国的；2. 该组织必须参与恐怖主义或恐怖活动；3. 该组织的恐怖活动必须对美国的国家安全造成伤害，包括对美国经济和外交关系利益的影响。向被指定的FTO提供“物质支持或资源”将导致违反者面临联邦重罪指控，最高可被判20年监禁。值得注意的是，尽管俄克拉荷马城爆炸案显然是国内事件，国会却从未考虑制定国内的物质支持法规。缺乏针对本土白人至上主义组织的名单，美国公民可能因与这些组织的关联而被监禁。

“物质支持”法规赋予国务卿极大的自由裁量权。除了极少数的行政理由（如国务卿指认的团体名称有误）外，国务卿对团体的指认在法庭上无法受到质疑。声称与美国无冤无仇的反对派组织也无法以此为由来质疑其被指认的合法性。

国务院的自由裁量权导致其将穆斯林和有色人种作为攻击目标，同时也让美国白人免受潜在责任的追究。首先是决定谁会被列入FTO名单的问题，因为并非所有参与政治暴力的非国家行为者都会被列入。只有那些被美国认为对其自身利益有必要指定的行为者才会被列入。例如，1997年10月公布的首批FTO名单中，28个被指定的组织里有7个是巴勒斯坦组织，这反映出在美国人眼中，全球约四分之一的恐怖组织代表了这一特定的无国籍民族。值得一提的是，基地组织直到1999年才被列入该名单。

第二个问题是检察官对于提起诉讼的选择。即使是为在美国活跃的FTO提供物质支持的个人，也可能因司法裁量权而逃避刑事指控。以色列右翼极端主义政党卡哈内·柴伊（Kach）直到最近才被认定为FTO。卡哈内的追随者在美国公开活动多年，其美国总部甚至遭到联邦调查局的突袭。然而，据所知，没有任何被告因为在物质上支持Kach而受到指控。此外，美国国务院去年已将卡哈内组织从反恐怖主义组织名单上移除，其一些成员目前在以色列现政府中担任领导职务。

2010年，最高法院在“霍尔德诉人道主义法律项目”案中裁定，即使对FTO的物质支持采取言论形式，该法仍不违反第一修正案。案中的原告希望就如何利用国际法来实现其目标以及游说国会和联合国向两个反对派组织提供建议。法院确实承认了一项重要的保障措施，即如果要将物质支持作为言论进行指控，所提供的物质支持必须是在反对派组织的指示下或与反对派组织协调下提供的；但是，这与以资助为重点的“金钱是可替代的”观念仍有很大差距。

尽管没有公开证据显示任何学生巴勒斯坦团结会（SJP）成员与哈马斯或其他反对加沙战争的外国恐怖组织（FTO）协作，这一事实并不能令人安心。物质支持法规对宣传活动的惩罚性解释存在法律不完善之处，留下了调查过度的巨大空间。正如我们之前所言，独立宣传与协调FTO言论的物质支持之间的界限“仍然模糊不清”，这种不明确性可能被反恐人员利用。由于民主法学家协会是为数不多的对联邦执法人员提供反恐培训的民间组织之一，它可能利用这种法律空白来推广对物质支持法规的过度解读。

最近一些以“人员”为目标的物质支持案件是针对主动提议加入中东伊斯兰国组织作战的个体。这些起诉通常是由政府特工和线人领导的刺激行动的结果。这产生了一个可怕的可能性，即政府利用线人诱导脆弱或精神不稳定的学生在公开声明中假装与FTO有联系。许多评论家强调了联邦调查局在恐怖主义调查中使用线人的问题，但联邦调查局辩称这是保护国家安全所必需的。这不是纯粹的假设性担忧：联邦调查局局长克里斯托弗·雷（Christopher Wray）多次提及自10月7日以来联邦调查局正加紧调查哈马斯在美国的活动。事实上，ADL本身也可能与以色列情报机构有关的组织协作，开展自己的校园间谍活动，并向执法部门报告信息。这种担忧有历史先例：20世纪90年代初，ADL涉入了针对西海岸阿拉伯裔美国人活动分子的大规模间谍行动。

校园执法机构无法独立评估是否适合协助调查涉嫌违反物质支持法规的学生，这无法防止滥用行为。这种能力的缺乏既是专业知识问题，也是信息问题。联邦调查局认为大学是外国特工招募具有敌视美国利益意识形态的人员的温床，并鼓励校园执法部门参与联合反恐工作组（JTTFs）。然而，联邦调查局通常将甚至是成熟的地方执法机构视为JTTF的次要伙伴，尤其不可能向校园警察透露敏感情报（如果存在的话）。《爱国者法案》第507条允许总检察长获得单方面法庭命令，收集私人教育记录，以进行授权的物质支持调查，而无需向相关法官提供证据。

各大学有充分理由将ADL·Brandeis中心的信件视为对其学生和价值观的合法威胁。在该信件发布后不久，白宫宣布了一系列措施，以打击大学校园的反犹太主义和伊斯兰教仇恨行为，并让司法部和国土安全部“与校园执法部门合作，追踪与仇恨有关的威胁，并向学校提供联邦资源”。白宫随后发布的新闻稿证实，司法部和国土安全部“与校园执法部门进行了电话会议，作为与州、地方、部落和领土官员进行更广泛联络的一部分，以应对威胁环境并分享有关可用资源的信息”。

司法部/国土安全部倡议的时机和涉及的具体机构表明，联邦执法部门确实可能调查SJP成员是否提供了物质支持。在发表公开信五天后，ADL的负责人与白宫举行了闭门会议，提出了改善校园安全的建议。白宫在同一天公布了司法部/国土安全部的倡议。

通常情况下，教育部的职责是调查和跟踪大学是否履行了《第六章》规定的义务，保护学生在校园内免受反犹骚扰。然而，司法部拥有根据联邦物质支持法规领导调查的专属法定权力，并且通常与国土安全部就外国恐怖主义调查进行协调。例如，联邦调查局特工有权根据非常宽松的事实依据，以国家安全为由开展“威胁评估”，并且联邦调查局甚至会在调查结束后保留调查结果，这就有可能给学生留下一份仅以校园激进主义为依据的联邦调查局档案。长期以来，联邦调查局和国土安全部都在寻求大学在恐怖主义调查方面的合作，两个机构都与校园执法部门建立了合作关系，以解决恐怖主义问题。

无论哪一个机构，在独立运作的情况下，都可以通过一些不涉及联邦恐怖主义法律的方式来解决校园安全问题。(事实上，白宫计划中的其他举措也涉及到这些机构，包括利用国土安全部的网络安全和基础设施安全局（Cybersecurity and Infrastructure Security Agency）为大学的校园安全提供建议，以及利用司法部的拨款“支持对仇恨犯罪的调查和起诉”）。然而，这两个机构与校园执法部门的联合协调表明，白宫可能会采纳反歧视协会的建议，利用物质支持调查来解决学生抗议问题。

白宫使用"反犹太主义"一词白宫在其他场合使用"反犹太主义"一词，使人们更有理由担心学生活动可能成为联邦刑事调查的目标、白宫"接受了国际大屠杀纪念联盟对反犹太主义的工作定义，其中包括批评以色列的言论类型，如"剥夺犹太人的自决权，例如声称以色列国的存在是一种种族主义行为、包括美国公民自由联盟和一些犹太民权组织在内的一些民间社会团体警告说，在实践中，这一定义起到了"寒蝉效应，有时甚至会压制批评以色列和/或犹太复国主义的非暴力抗议、活动和言论，包括在美国和欧洲。例如该定义可被用来"将表明以色列建国涉及剥夺许多巴勒斯坦人财产的文件或"将以色列从一个犹太国家转变为一个平等属于其所有公民的多民族国家"的论点贴上反犹太标签。

本周，众议院以压倒性票数通过了一项决议，宣布"反犹太复国主义就是反犹太主义"。

于反犹太主义的定义如此宽泛，白宫承诺司法部将向"民权团体，包括为犹太人和阿拉伯裔美国人社区服务的组织"提供超过3800万美元的拨款，以"支持对仇恨犯罪的调查和起诉"，这也令人担忧。与联邦调查局长期保持密切联系的美国民权协会（ADL），想必是这一调查责任外包的主要竞争者。因此，在打击反犹太主义的名义下，白宫可能会最终依赖于一个曾被似是而非地指控在大学校园进行间谍活动，并明确表示希望将物质支持法规作为调查武器的组织。白宫的行径可能比我们所忧虑的要更加谨慎。在当前形势下，它理应明确声明不会借助物质支持法规来打压学生活动。此外，短期内，总统将恐怖主义法律作为打击学生热情的工具的可能性，可能会受到旨在遏制此类滥用的制度性规范的制约。举个例子，联邦调查局将校园调查视作“敏感情报事务”，这要求更高层级的行政审批才能启动。同时，忙碌的美国检察官可能会拒绝起诉那些他们认为无意义或涉及政治问题的案件，从而使联邦调查局特工对追查这些案件望而却步。

然而，只要存在政治意志，这些内部的预防措施就可能被忽略或撤销。打击校园反犹太主义的压力可能促使大学急切地寻求联邦调查局的力量与资源。例如上月华盛顿特区的美利坚大学便寻求联邦调查局的协助，调查校园内一宗反犹太破坏性海报事件。在联邦调查局掌握物质支持法规作为手段的背景下，这种依赖联邦执法部门处理原本属于校园警察权限范畴的事务的做法，是极具风险的。

更加重要的是，联邦调查局正面临着运用此工具的巨大压力。国会领袖和主要共和党总统候选人纷纷表达了对抗议以色列学生的惩罚意愿，包括提议禁止巴勒斯坦学生旅行和取消其签证。（例如，佛罗里达州立大学SJP分会的禁令，就是在州长罗恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）的指示下做出的）。这些呼声预示着，白宫即将采取行动——无论是当前的白宫还是下一届白宫——可能会忽略教会委员会的教训，利用物质支持法规对付学生抗议者。大学领导不应忽视这种可能性，即今日呼吁关闭SJP分部的政府，明日可能会要求协助对SJP成员提起刑事诉讼。

那么，大学领导应如何应对呢？首先，所有大学，包括那些采取特殊措施关闭其SJP分会的学校，都应公开拒绝ADL·Brandeis的信函，并宣布任何独立的校园言论，无论其多具煽动性，都不应成为物质支持调查的合法依据。这些大学无论愿意对校园言论采取何种惩戒措施，至少应公开声明保护学生免受基于言论的刑事调查。

其次，在没有法院命令的情况下，大学不应配合联邦或州基于物质支持法规进行的调查。这意味着大学应在法律允许的范围内，拒绝国土安全部官员进入校园调查学生是否违反物质支持法规。这与包括哥伦比亚大学在内的众多大学在移民执法方面的政策是一致的。获取教育记录的法庭命令至少需要总检察长向联邦法官证明，正在进行的物质支持调查是经过授权的，并且已经收集到一些信息。如果没有这种基本的司法审查，大学就不应该允许执法人员在校园内监视学生，以期为物质支持调查搜集证据。

最后，大学应重新审视与州政府和执法部门在恐怖主义问题上的合作范围。如果大学与州和联邦执法部门签署了谅解备忘录，同意在恐怖主义调查方面进行合作，那么考虑到学生因校园宣传而成为目标的新风险，大学应修改这些协议，将物质支持调查排除在外。如此这般，大学可以发出信号，表明它们不会允许执法部门利用扩张性的、问题重重的刑事法规来惩罚校园言论。

作者简介：安东尼·奥鲁克是纽约州立大学布法罗大学法学院民事司法约瑟夫·W·贝鲁克和劳拉·L·阿斯瓦德教授。

瓦迪·E.·赛义德是科罗拉多大学法学院的法学教授和院长研究员，也是《恐怖罪行》一书的作者。