作者：安东尼·莱克（Anthony Lake）曾在克林顿政府担任国家安全顾问；史蒂文·安德烈森（Steven Andreasen）是明尼苏达大学休伯特·H·汉弗莱公共事务学院的讲师。1993年至2001年，他担任国家安全委员会国防政策和军备控制事务主任。

（白宫军事助理在华盛顿携带核弹头，2023年3月，Leah Millis / 路透社）

核武器发明后的几十年里，其杀伤力已大大增强。以前以千吨为单位计算的爆炸威力，现在以百万吨为单位计算；以前由低速轰炸机投掷的弹头，现在由高速、精准致命的弹道导弹投掷。同一时期，拥有核武器的国家从1个增加到9个。当今全球核武器库存中大约有一半掌握在俄罗斯、中国和朝鲜手中，它们都对美国构成威胁。核风险成倍增加，使用此类武器的情景也变得越来越复杂。

然而，与过去几十年一样，美国总统拥有做出国家可能面临的最重大决定的唯一权力。任何总统都可能被核威胁的严重性（或核威胁的出现）所压倒；即使没有迫在眉睫的威胁，一位脾气不稳定的总统也可能选择单方面发动核攻击，造成巨大而致命的后果。总统无需咨询任何其他官员，即可下令对另一国实施核打击，即使该国并未威胁或攻击美国。实际上，对总统这一特殊权力的唯一制衡是负责传达和执行总统命令的军官。他们可以以违反美国或国际法为由决定不服从命令。但很难想象军官会这样做。在紧急危机时刻，世界的命运可能完全取决于总统。指望一个有缺陷的人承担如此大的权力和责任是危险且不必要的。

随着国家或非国家行为者可能对美国或其盟国实际使用核武器的可能性越来越大，华盛顿必须更新总统做出最终决定的程序。62年前，在古巴导弹危机期间，约翰·肯尼迪总统在关键时刻与一队高级官员进行了磋商。最终，肯尼迪总统避免了核战争。随着核威胁的扩散，如果要求总统在批准使用核武器之前尽可能与官方顾问团队进行磋商，美国可以降低灾难性误判的风险。

速度至上

在过去的八十年中，美国的核决策过程一直将速度和效率置于深思熟虑之上。这一过程起源于20世纪60年代和70年代，当时苏联研制出越来越致命的核武器，可以在大规模“突然袭击”中发射：这种攻击就像1941年日本对珍珠港的袭击一样令人惊讶 ，但破坏性更大，因为苏联可以攻击美国领导人、指挥和控制中心以及 美国相当一部分核武库，从而使华盛顿无法对莫斯科进行有效报复。为了遏制苏联的这种攻击，美国官员制定了核武使用政策和程序，以确保如果苏联首先发动攻击，美国仍能保持有效的指挥和控制网络，并拥有足够的核力量来发动报复性反击。华盛顿希望莫斯科明白，它不能肆无忌惮地攻击美国。在应对这种情况下，速度是重中之重：专家估计，总统在不得不下令核反击之前，只有不到十分钟的时间考虑。

华盛顿授权使用核武器的过程非常简单。使用“核手提箱”，一个装有美国原子战争计划的手提箱，使总统能够与军方沟通，总统 从预先制定的一系列攻击 方案中进行选择，并向五角大楼和美国战略司令部（负责战略核威慑的军事机构）发布发射命令。然后，该命令通过五角大楼的紧急行动小组传递给核部队，并在五角大楼进行核实，以确保该命令来自总统。五角大楼随后以短消息的形式传达命令，并由战略司令部执行。这一流程旨在使总统能够在数分钟内对突然的核攻击进行报复，但也可以用于发动核先发制人攻击。换句话说，总统无需咨询任何人，就可以发射核武器，给全人类带来无法估量的后果。

如今，我们很容易想象这样一种危机：总统在面临感知到的威胁时下令使用核武器，事后才向国会和公众解释这一决定。例如，如果俄罗斯总统弗拉基米尔·普京威胁说，他可能愿意用核武器打击乌克兰或支持乌克兰的北约盟国，那么这种攻击可能会引发美国总统立即做出核反击。同样，通过国家或非国家行为者的网络入侵，甚至人工智能的意外入侵，散布针对美国的核攻击警告，也可能引发核反击。无论谁坐在椭圆形办公室，总统都可能在没有咨询的情况下仓促做出决定，从而引发全球灾难。

保持冷静

核威胁的复杂性要求采取更严格的核触发程序。事实上，现有程序是在另一个时代为应对苏联带来的截然不同的威胁而设计的，如今已不再适用于最有可能发生的升级情况。事实上，它只会增加美国总统错误或草率使用核武器的可能性。决策过程应要求进行更系统的协商，这样总统就不会独自一人面对众多核使用方案。

诚然，《宪法》赋予总统独自指挥军队和指挥军事行动的权力，在更新和加强核决策结构的任何改革中，总统保留这一权力非常重要。但是，如果有足够的时间进行协商，任何总统都不应该也不希望单方面决定使用核武器。不幸的是，目前的程序恰恰赋予了总统这种危险的权力。

冷战时期总统在可能发生灾难性升级时 进行协商的例子非常有用。1962年10月， 肯尼迪召集国家安全委员会执行委员会（简称“ExComm”）开会，该委员会由美国高级官员和前官员组成，旨在制定应对苏联在古巴秘密建造导弹基地的措施。经过几天的讨论，该小组帮助肯尼迪得出结论，即他应该授权美国实施封锁，阻止苏联核导弹运往古巴，而不是进行常规军事打击，因为后者很可能引发核战争。这个例子为更有效的程序提供了蓝图，在时间允许的情况下，总统可以通过该程序获得全面、及时的建议，从而下达使用核武器的命令。与一小部分专家和顾问进行商议，将最大限度地增加制定核使用替代方案的机会。

如果有足够的时间进行协商，任何总统都不应该也不希望单方面决定使用核武器。

当然，如果美国显然即将或正在遭受核攻击，这种程序就不切实际了。在这种情况下，总统必须尽快采取行动，即使这意味着没有时间与顾问交谈。如果核攻击发生在美国境外，总统可能有更多时间与他人协商。如果核爆炸发生在美国境内或美国驻外部队遭受核攻击，总统也应与顾问协商。

行政部门中的协商参与者应包括副总统、国防部长、国务卿、参谋长联席会议主席、美国战略司令部司令和司法部长。众议院议长和少数党领袖以及参议院多数党领袖和少数党领袖也应参与其中，以便国会资深民选代表（根据宪法，他们有权宣战）能够协助总统做出决策。这将确保国内和国际战略、军事、外交和法律问题得到适当考虑。

此外，在新政府成立之初，总统应召集由国防部长主持、包括国务卿、司法部长和国家情报总监在内的一小组高级官员，审查并在必要时更新在核危机情况下向总统提供的计划目标选项。审查将确保其与现有的民用和军用核使用指南保持一致。

移交新职责

此前曾有人提议为总统的核权力制定新的、明确的限制条件。核威胁专家萨姆·纳恩（Sam Nunn）和欧内斯特·莫尼兹（Ernest Moniz）此前曾提出过类似的磋商和目标审查制度。但没有任何政府将其付诸实施。总统乔·拜登决定不寻求连任，这让他有机会将改革后的核决策程序传递给继任者。拜登可以利用总统决策指令（一种制定国家安全政策的行政命令）来建立这些新程序，同时保留总统在时间不允许进行协商时单方面采取行动的权力，从而有效地将肯尼迪时代的特设机构ExComm纳入美国核使用协议。

拜登有权在2025年1月其继任者就职前制定这些新的限制措施，这标志着总统首次发布指导方针，更新核使用授权流程——这是一项重大成就。当然，拜登的继任者可以撤销这一新指令，恢复无条件的唯一授权。但制定新的协议将开创一个重要的先例，撤销协议几乎肯定会引起国会和公众的警觉。任何负责任的指挥官都不会在做出其总统任期乃至国家历史上最重要的决定时，取消与一小部分高级行政人员和民选官员的协商程序。事实上，如果总统采取行动，恢复对核决策的无条件绝对权威，国会可能会而且应该将这种核保障措施写入法律，并得到公众的大力支持。

2003年，美国前国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）在回顾古巴导弹危机带来的持久教训时警告说：“人类易犯错误与核武器的无限期结合将摧毁国家。” “当今世界有7500枚战略进攻核弹头，其中2500枚处于15分钟待命状态，只需一个人下令即可发射，这是正确且恰当的吗？”他问道。在历史上最严峻的核危机期间，肯尼迪召集了紧急委员会，试图缓解麦克纳马拉后来提到的危险。虽然现在世界与冷战时期相比已经大不相同，但危险性却丝毫不减。如果要求总统在做出人类历史上最重大的决定之前与他人协商，美国和世界将变得更加安全。