唐纳德·特朗普在2017年上任一周后，签署了第13771号行政命令，宣告了其政府对行政国家的标志性政策——这包括国会为帮助总统执行法律而创建的一系列机构、体制和程序。该指令旨在创建一个“监管预算”计划，禁止各机构颁布新规则，除非它们先废除两项现有规则，并确保节省的成本能够抵消新规则可能带来的任何费用。

自史蒂夫·班农呼吁“解构行政国家”以来，保守派运动开始接受这一主张。尽管如此，这一努力在特朗普政府期间未能取得显著进展。虽然联邦机构减少了监管产出，但在废除现有规则方面却鲜有突破。由于《行政程序法》对行政国家的运作有着深远影响，废除现有规则并非易事。特朗普政府的大部分废除尝试因不符合基本程序要求而遭到联邦法院的拒绝。

第13771号行政命令充分体现了当时保守派对监管政策的看法。正如特朗普前顾问班农所言，其目标是“解构行政国家”。这一观点与保守派长期以来对政府的敌意一致，右翼人士一直将政府视为经济和宪法的灾难。

然而，时代变迁。近几年，保守派运动逐渐围绕对行政国家的新思维方式凝聚，他们开始将行政国家视为推进保守派议程的工具，尤其在社会问题上。他们支持政策变革，增强执政机构的多个方面。在这种愿景下，仍有大量解构空间，特别是在工人权利和环境保护等问题上。事实上，最高法院的保守派上周推翻了存在四十年的雪佛龙服从原则，这表明他们继续致力于解构计划，使保守派联邦法官更容易推翻他们基于意识形态反对的规则。这些目标现在与加强机构执法能力和规避国会监督的策略相结合——几年前这些优先事项对保守派的监管议程来说是不可想象的。

这种转变的最好例子是“2025计划”，这是传统基金会主导的“总统过渡”计划，如果特朗普在今年11月赢得大选，该计划将指导他的第二届政府。这项工作由传统基金会主席凯文·罗伯茨于2022年牵头；去年4月发布的一份名为《领导使命》的920页文件详细描述了一套全面的蓝图。该计划由极右翼智库和倡导组织组成的广泛联盟制定，得到美国复兴中心、苏珊·安东尼反堕胎美国和自由工作组织的贡献。它几乎涵盖了所有政策问题，从国防预算到银行监管再到高速公路建设。班农本人对这项倡议表示了总体支持，但不清楚他是否完全理解甚至关心它所代表的转变。

“2025计划”坦率地表明了其最终目标：重新规划美国行政国家，以支持和维持未来几十年的极端保守统治。其显著特征包括：官僚机构的政治化程度更高、免受有意义的公众或国会监督、滥用机构执法能力作为政治报复工具，以及以基督教民族主义、白人至上和经济不平等为基础积极操纵联邦计划的实施。

“使命”计划的一个主要主题是，行政国家已经成为激进左派将“觉醒”议程渗透到社会各个角落的主要平台。鉴于这种所谓的转变，“2025计划”认为解构不再是正确的策略。相反，必须积极利用行政国家，然后对其进行重新定向。这并不是一个全新的想法；过去，保守派曾利用行政机构来发动文化战争，包括对堕胎诊所实施任意监管，并对食品援助计划提出严格的资格要求。但这些实验大多都是零散的。《2025计划》的新颖之处在于，它首次将这些实验整合为一项全面的战略。

特朗普的前任管理预算办公室（OMB）主任罗素·沃思在《领导使命》一书中的一章中简洁地描述了这一新战略：“保守派总统面临的巨大挑战是，必须积极利用行政部门的巨大权力，将权力——包括目前由行政部门掌握的权力——归还给美国人民。”《使命》认为，要做到这一点，特朗普第二任政府必须对行政国家运作的机制拥有近乎不受限制的权力，包括机构、程序、资源和人员。

《2025计划》显然是为了避免重蹈第13771号行政命令的覆辙。从许多方面来看，《领导使命》可以被解读为一本指导手册，旨在破坏旨在防止政府官员滥用权力的保障措施，而《2025计划》恰恰鼓励滥用权力。它充满了有条不紊的细节和技术官僚的术语，为所有联邦行政机构未来的政治领导层提供了完整的战术分类，他们可以运用这些战术来利用这些保障措施的弱点，或者完全绕过这些保障措施。

《任务》的核心策略之一涉及人员配置规则。目前，各机构聘用的是受过专业训练、具备专业知识的职业人员。所有人员都必须宣誓在履行职责时遵守宪法，即使这意味着要违背官僚体系内上级人员的命令。因此，这些职业人员也许是抵御专制总统政权的最重要防线。但通过一项名为“附表F”的政策，特朗普政府试图排挤甚至清除这些职业员工。该提案源自特朗普的另一项行政命令，将数千名在竞争性服务之外参与政策制定的职业政府雇员重新分类——联邦人员类别包括对招聘、解雇和晋升决定的严格、择优要求。这些基本保护措施已经实行了140多年，一旦被取消，许多员工将变得“任人宰割”，可以因任何理由或根本没有任何理由被解雇。其意图显而易见：鼓励公务员服从其政治上司，即使这意味着违反法律和他们的专业知识。如果该计划生效，拒绝服从命令的员工可能会被立即解雇。

为了加强附表F的效果，《领导使命》还包含其他一些更有针对性的方法，用于孤立不服从的公务员。例如，该法案关于情报部门的章节描述了政策变化，这些变化将使国家安全相关机构中的职业工作人员更容易被暂停或撤销安全许可。没有安全许可，这些人将无法继续工作——而这正是关键所在。其他章节考虑对高级行政人员采取类似的敌对行动，高级行政人员是公务员队伍中的一个特殊群体，旨在通过提供管理支持和专业知识，在政治任命官员和基层职业工作人员之间发挥桥梁作用。越轨的成员可能会被调往偏远地区，或被调任与其专长领域无关的职位。

压制或解雇职业公务员的另一个后果是，极端分子会因此得势，离经叛道的观点会因此得到放大。《领导使命》对如何应对这一问题提出了许多建议，其中之一就是将附表F和滥用安全许可的问题指向相反的方向。由于没有竞争激烈的招聘流程，各机构可以随意招聘任何人员担任职业公务员职位。2025项目明确指出，对总统的绝对忠诚，而非专业素养和专长，才是唯一重要的真正资质。同样，政治任命官员在分配安全许可方面拥有更大的自由，从而确保在开展情报评估以做出国家安全决策时，忠诚的声音能够被清晰地听到。

《领导使命》有时甚至直接要求考虑异常观点。它提出的“改进”总统每日国家安全简报（PDB）的建议之一是建立一种机制，确保纳入“适当表达的异议”。《任务》没有具体说明什么构成适当渠道，但其背景表明了对职业情报官员独立观点的敌意，以及将这些文件从客观分析转变为宣传文件的愿望。

另一组建议策略建立在将关键政府职能外包给私营部门的长期保守传统之上。然而，即使在这里，目标也不仅仅是缩减政府规模，而是推进2025项目的更广泛意识形态议程。例如，关于能源部的章节敦促考虑将能源信息管理局（EIA）的职能外包，该机构是一个小型统计机构，负责收集和分析有关美国能源系统的数据。EIA提供的信息产品对于电力、石油和天然气行业制定能源相关政策和投资决策至关重要；其发布的各种“展望”常常预测未来能源趋势。尽管EIA的产品通常“中立”——有时甚至被批评对可再生能源过于悲观——但《领导使命》仍认为，通过降低政府成本，改革总体上可能受益。私有化的先前经验使人们对这一预测产生了怀疑。更令人担忧的是，有意获得未来丰厚合同的企业可能会故意做出与总统在能源问题上的政策立场相一致的分析。例如，如果未来总统反对紧急气候行动，他可能会利用带有偏见的分析来反对旨在推动可再生能源发展的政策。

压制或解雇职业公务员的另一个后果是，极端分子会因此得势，离经叛道的观点会因此得到放大。

其他地方的《领导使命》要求废除国家海洋和大气管理局（NOAA）的救生天气预报能力，并将其外包给私营公司。如果私营公司将这些现在免费向所有人提供的天气预报置于许多家庭可能负担不起的付费墙之后，此举可能会加剧经济和种族不平等。更糟糕的是，一家受利润驱动的公司可能会创建一个两级预报系统，只有美国较富裕地区才能获得更准确的预报。较贫困地区获得的预报质量较低，居民无法对气候变化下日益频繁的极端天气状况做出规划，从而面临生命和财产遭受不必要损害的风险。

除了呼吁扩大私有化之外，《领导使命》还主张将与承包商之间的现有关系政治化。例如，该组织关于美国国际开发署（USAID）的章节建议该机构停止依赖“全球非政府组织”（如国际乐施会）来分发人道主义援助，而将工作转交给“信仰组织”，包括当地教会以及美国的大型组织，例如天主教救济会和哥伦布骑士会——这些组织是向受援者灌输保守基督教意识形态的完美工具，而保守基督教意识形态正是“2025计划”的核心。

此前，特朗普政府利用这些人道主义援助项目作为筹码，诱使受援国加入臭名昭著的《日内瓦妇女健康与家庭保护共识宣言》（GCD）。该国际协议是在联合国等公认的国际治理结构之外制定的，要求签署国采取反对堕胎的国内和外交政策。为了实现这些新殖民主义野心，《领导使命》强烈拥护《日内瓦共识宣言》，并设想利用由宗教组织承包商实施的人道主义援助项目，将其影响力扩展到新的国家。

更笼统地说，《领导使命》要求针对奉行“觉醒”政策的公司制定承包商政策。到2025年，采用某些多样性、公平、包容和正义（DEIJ）计划的公司可能会发现自己没有资格获得许多联邦拨款机会。关于教育部的章节将禁止接受联邦援助的公立学校与承认跨性别人士代词的公司签订合同——这一系列政策将补充保守州最近通过的禁止公立高等教育机构实施DEIJ项目的立法。

《领导力指南》还包含多项建议，指导各机构如何利用联邦拨款推进保守派的政策目标。例如，关于卫生与公众服务部的章节建议“青少年怀孕预防和个人责任教育”项目优先考虑为“禁欲”项目拨款。关于环境保护局的章节呼吁彻底改革该机构的拨款项目，因为该机构每年都会发放数亿美元的自由支配拨款。《使命》将结束由职业工作人员决定这些拨款的做法，而是将这项任务分配给“政治任命官员”。

《领导使命》中最令人不安的策略类别可能涉及对机构执法权力的激进、政治化使用。

关于司法部的章节建议彻底改革该机构，以消除其与白宫长期保持政治隔离的传统。从理论上讲，这种隔离源于司法部长的职责是代表美国政府，而不是总统。一直以来，该机构都通过制度机制确保其独立性，并防止利益冲突的表象和现实，其中最引人注目的是，该机构会使用特别顾问来调查和起诉总统或某些政府官员。然而，正如特朗普第一任期内所证明的那样，特别顾问的实际独立性可能受到限制。该授权将试图进一步削弱司法部的独立性，在诉讼策略问题上赋予总统更大的控制权，甚至可能引发总统利用执法行动打击政治对手的担忧。

同样，在关于国土安全部的章节中，该文件概述了旨在巩固和加强美国移民和海关执法局执法政策的各种建议。这些建议包括给予执法人员更大的自由裁量权，以逮捕有犯罪记录的移民，并扩大快速遣返程序的地理范围——即不经听证即遣返非公民。授权将允许这些程序适用于距离美墨边境100英里以上的个人，而传统上这一距离是明确的地理限制。

《2025计划》还设想扩大1807年《叛乱法》的使用范围，该法授权总统在极少数极端情况下动用军队执行国内执法任务。2020年，特朗普曾威胁要动用这一权力来平息乔治·弗洛伊德（George Floyd）被谋杀后爆发的“黑人的命也是命”抗议活动，但他的顾问劝阻了他。《领导授权》虽然没有明确援引该法，但似乎认可将其作为更广泛的边境管制战略的一部分，建议“召集现役军人和国民警卫队协助边境地区的逮捕行动——这是尚未采取的行动”。《华盛顿邮报》援引内部文件和匿名消息来源称，参与“2025计划”的关键人员计划使用《叛乱法案》，甚至超出《领导授权》的规定范围。

《领导使命》中最后一套旨在劫持行政国家的策略与限制或规避国会监督有关。例如，其中几章描述了政府如何通过在关键机构领导职位上安插政治任命人员来操纵《联邦职位空缺改革法案》，这一策略的实际效果是让政治忠诚的人员能够执行官方机构业务，而无需经过冗长且可能令人尴尬的参议院确认程序。

其他章节建议总统对机构与管辖权委员会与国会之间的沟通拥有更大的控制权，其目的显然是控制国会议员及其工作人员收到的信息流。实施这些变革显然会削弱国会对这些机构进行有效监督的能力。例如，关于国土安全部的章节要求总统要求每个议院仅有一个委员会作为该机构的授权委员会（目前众议院至少有六个授权委员会，参议院有四个）。如果国会领导层拒绝接受这一安排，那么该章节建议该机构的立法事务办公室选择一个委员会，并将其沟通限制在该委员会内。同样，关于国务院的章节建议各机构在与国会的相关沟通中听从白宫的意见——这意味着，实际上，关于某些机构事务的讨论必须首先通过总统。

长期以来，国会和联邦司法机构一直被少数精英派系所掌控，为其统治服务并维持其权力。然而，行政国家是一个较新的产物，理应有所不同。

在内战结束后的几年里，以及后来的进步时代，改革者和倡导者们致力于建立一个更加包容、对民主更加响应的管理机构。州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）和其他早期联邦监管治理的尝试显示，行政国家可以对抗强大的经济利益，为消费者和小企业确保更加公平的市场环境，同时保护民主免受不断演变的寡头威胁。快速的工业化和城市化揭示了通过民事诉讼解决危险商业行为带来的伤害的局限性。1906年首次成立的食品和药物管理局等机构承诺利用科学家和其他专家制定和实施标准，从根本上防止此类伤害的发生。国会通过这些和其他监管框架，建立了一个新模式，授权各机构不断应对新的和正在出现的威胁。

贬低国会和联邦司法机构是正确的第一步，但行政国家才是真正的目标。

行政国家的设计天才在于，它提供了一个永久性的论坛，在这个论坛上，公众的意见和专业知识可以用来解决问题，而民选官员可能不会或无法做到这一点。美国的民主学者早就认识到，它有可能成为建立和维持真正、持久的公共权力的平台。他们认为，行政国家在最好的情况下，可以为普通公民提供一个在政治市场上抗衡权力的场所。显然，这就是为什么现代保守派运动将其视为威胁。

这就是“2025计划”的真正含义：它试图通过将行政国家从民主力量的动态基础转变为社会和经济保守主义的工具，从而破坏行政国家。如果它成功了，会发生什么？一旦造成损害，保守运动在未来几十年内维持少数统治的任务就会容易得多。贬低国会和联邦司法机构是按照基督教民族主义原则、白人至上和经济不平等的愿景重建美国的重要第一步。而真正的大奖是控制行政国家。

作者简介：詹姆斯·古德温（James Goodwin）是进步改革中心（Center for Progressive Reform）的政策主任。

文章信源：波士顿评论Boston Review

媒体介绍：《波士顿评论》于1975年由胡安·阿隆索、理查德·布尔金和安妮塔·西尔维创立，当时名为《新波士顿评论》。波士顿评论是一个政治和文学论坛——一个讨论思想和文化的公共空间。独立且非营利，充满希望并致力于平等，其相信集体推理和想象力的力量可以创造一个更加公正的世界。”

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